自序

非税收入，顾名思义，是相对于税收的独立经济范畴。作为政府收入的重要组成，非税收入存在自己的收入形成体系，管理、使用、监督和预算都与税收存在差异。长期以来，我国非税收入规模庞大、增长迅猛，存在收入流失、使用分散、管理薄弱、分配失控、监督失灵等诸多乱象。解决非税收入问题，促使非税收入分流归位，实现公共财政法治化，是我国从计划经济向市场经济转型过程中财政改革必然遇到并亟待解决的重大难题。

正是基于对非税收入之“乱”的反思和对公共财政法治化的期冀，我选择从制度经济学路径探讨非税收入问题，希望能开出一条描述非税收入增长、解释非税收入现象、解决非税收入问题的一条道路。这一研究进路，同样可以理解为做学问的路径依赖。正是这一选择及之后的艰难研究，令我感悟良多：

一是转型之不易。正如我们今天看到的，中国的经济发展已经进入关键时期，改革步入深水区。传统的经济增长模式因高成本、高耗能、高污染，已经不能再承受十余年来高达两位数的增长压力。经济迫切需要略为减速，才能实现经济结构调整和发展方式转变。转变经济发展方式是当前经济发展的基调和主旋律。但是，经济增速减缓不能提急刹车，而要靠深化改革，需要高超的平衡术。我们常常用三驾马车来比拟经济增长的动力结构，即固定资产投资、出口和消费。面临国内国际形势，经济增长的动力结构要做相应的改变：一是逐步降低投资动力。让固定资产投资的马车渐渐慢下来，保持它应当对经济增长的贡献。一味通过固投来稳增长负面效应很大，政策空间会越来越小，当前不少地方固定资产投资在国内生产总值（GDP）中占比已经达到甚至超过50%，在政绩冲动下的投资效率往往低下，一方面加重产能过剩，另一方面延续过往过度依赖能源消耗并对环境构成污染的增长模式。这是不可持续的。二是积极扩大出口，却不能再指望出口重现“昔日辉煌”，单纯依靠退税来刺激出口会导致市场经济的歧视性待遇，违反市场平等规则，形成国内外市场的区隔，甚至有的是赔本赚吆喝，严重者还要面对“反倾销”、“反补贴”等国际贸易战的威胁。当前最需要推进的是消费，十亿人的“大市场”，如果消费潜力激发，会产生怎样一种对经济的推动力——从炒房团的南下北上、民间资本四处寻找项目、2012年国庆长假的消费“井喷”，我们已经领略到消费增长的巨大潜力。偌大的中国市场，已经成为各国竞相争夺的目标。敢问路在何方？路在脚下——按照科学发展观的要求继续深化改革，调结构、转方式、稳增长，推动经济社会可持续发展。改革如果不成功，如同学者分析，经济就会陷入裹足不前的中等收入陷阱，政治上则可能执政党失去执政地位，直接导致社会不稳定和制度失去吸引力和凝聚力。改革要在调结构、转方式、稳增长、抑通胀中实现平衡。

经邦济世，古人云：治大国若烹小鲜。2012年5月27日，国家发改委正式核准广东湛江钢铁基地项目动工建设。湛江市市长在国家发改委门前难抑激动亲吻批复文件，网络戏称为“吻增长”。这一批复动因被解释为稳增长。理论界有人称：增长有望，转型更难。结构调整不易，发展转型之难，如同火车过旧式铁轨，需要扳道工，扳道工有两个功能：首先是铁路与公路交汇处红绿灯的操作者、指挥员，更重要的是，他们将火车从一条道要转移到另一条道上去。身处变轨的火车之上，能感受到火车的剧烈震动，听到变轨的“哐当”声。火车在巨大动力和惯性的牵引下实现变轨。我们今天的经济社会发展，犹如那列处于变轨之中的火车，既要添加燃料（没有动力，经济就会停滞），又要实现变轨成功（继续沿用“三高”的传统增长模式，不可持续，增长已经处于“极限”）。这需要我们在稳增长、转方式和调结构之间掌握高超的平衡艺术。

二是理财之艰难。财政财政，理财之政，量财施政。作为基础性的经济制度，财政制度决定着国家的发展方向、社会的和谐稳定、人民的生活福祉。新中国成立以后，我国学习苏联的经济制度、政治制度、文化制度，乃至财政的集中收支，甚至对财政收入区分预算内外。当计划经济向市场经济转轨之后，按照资金管理方式区分财政收入逐渐遇到种种问题，亟待按照公共财政的要求来推动改革。然而，预算外收入的改革阻力重重，在“吃饭靠财政、建设靠收费”成为路径依赖之后，预算外收入备受“毛多肉少”的批评，却自有人趋之若鹜：一来有助于财政收入总量的增长；二来螺蛳也有肉，比起没有肉还要强；三来预算外收入使用方便，监督失控。

改革财政，始自十一届三中全会之后的经济改革。回顾30年来的历届三中全会，都承担着经济发展和经济体制改革的重大使命。在财政改革上，尤以十四届三中全会和十六届三中全会为要。1993年11月召开的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》，确立分税制，这是我国财政税收体制的一次巨大调整。2003年10月召开的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步强调完善财税体制，建立公共财政体系。“十二五”规划鉴于经济转型之要求，提出要加快财税体制改革，理顺各级政府间财政分配关系，健全公共财政体系，完善预算制度和税收制度，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。我们期待着财政改革按照十二五规划设定的路径实现既定的目标。改革，尤其是财政改革，直接关乎利益博弈，必得要有大勇气、大力量、大智慧：若没有非凡勇气，在乎官位、地位、既得利益，顾虑太多，舍不掉，得不到，改革启动不了；若没有足够力量，改革刚刚开始，异议的声音、反对的力量便会干扰，导致改革中途夭折。进而言之，改革者更要具备绝佳智慧，选准改革的时机、条件，把准改革的脉搏，平衡各方的力量，选好路径，争取最大支持，平息各种争议声音，尽可能形成改革共识，做好改革准备，方能将改革进行到底。

回到非税收入问题，关于非税收入各种问题，可以用六个“乱”字加以概括：一是数目乱。从规模分析，非税收入因横跨预算外、预算内和制度外，规模上万亿，仍在不断膨胀，却至今没有一个权威部门可以精确统计非税收入的总量，因统计口径的调整更难于对非税收入进行计量分析。二是主体乱。从征收主体分析，无论是中央部委还是地方政府，受利益驱动都希望通过征收非税收入获得额外财源，伴随改革开放形成的设租行为造就非税收入的繁多主体。三是科目乱。从预算科目分析，目前的预算内非税收入包括行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本权益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等，各科目下又有子科目，不同科目之间存在一定交叉，制度外收入更是科目繁多，无从列明。四是秩序乱。从征收程序分析，征收行为不规范，征与不征，征收多少，征收人员自由裁量权大，制度外收入往往不使用规定的收费票据，重复、交叉、多头收费严重。五是管理乱。非税收入审批不规范，政出多门，多头立项，中央和省两级审批政策界限不明确，非税收入立法欠缺或立法系统性差，非税收入管理监督失控。六是使用乱。从收入的具体使用分析，非税收入脱离监督，使用用途、使用金额、审批主体上都没有一定之规，已经形成的“收支两条线”异化为以收定支、按比例返还，非税收入归入预算尽管势在必行却阻力重重，形成一笔谁也算不清也不愿算清的“糊涂账”。2012年，全国财政税收收入受经济下滑和房地产调控影响而增速减缓，非税收入却出现逆势高增长，宏观数据显示地方非税收入增长势头强劲，平均增幅达到50.1%，充分反映出地方政府因政绩冲动将财政收入增长寄希望于非税收入增长。非税收入之乱导致的严重后果是：挤占财政收入，严重蚕食税基，造成国有资金流失，分散国家可控财力，削弱国家宏观调控能力，形成腐败源头，败坏社会风气，削弱党的执政地位。

正因非税收入如此之乱，才使得我“痛下决心”要攻克此难题。禅宗自五祖之后，北派有神秀的渐修，南派有六祖慧能的顿悟。我的资质有限，只能走渐修的道路，在学问上但求一点点进步，便是造化。本书正是我在制度经济学研究领域的尝试与探索。

本书的主体部分是我在博士后研究报告基础上修改完善形成的成果，基本上是我对非税收入制度变迁学习和研究的心得体会。研究报告分为六个部分，导论为全书勾勒主线，即公共财政法治化要求非税收入实现改革，强调推动非税收入制度变迁，提出非税收入制度变迁之意义与必要性。我依次探讨了如下问题：非税收入问题的基本梳理、非税收入存在根据的理论解释、非税收入制度变迁的异域经验和对我国的启示、我国非税收入制度的历史变迁、非税收入制度变迁的法治论证。我在研究中以建立中国特色的公共财政体系为背景探讨了非税收入制度的整体优化，而且参考既有的非税收入立法，尝试性地提出非税收入管理法的草案，期冀抛砖引玉。

收入本书的还有2002年我在北京大学攻读博士学位期间撰写的一篇论文：《土地承包经营权的改造与重塑——以农地制度变迁为背景与视角》。该文曾提交2002年度由北京天则经济研究所与浙江大学共同在杭州召开的中国制度经济学年会。该文从农地制度的变迁出发，探讨制度创新的必要与途径，研究如何在制度惯性下推进农地制度改革，借立法创设新的权利类型，即改造土地承包经营权重塑为农地使用权，以实现制度创新，进一步激发我国农村的潜在生产力。2007年物权法已经通过，但为纪念当年学术努力之探索，论文维持原貌未加修改。

收入本书的还有我在江西从事实际工作期间的两篇论文和一篇研究报告：

一篇论文是《关于中西部欠发达地区县乡财政解困的政策建议》，提出中西部地区部分县乡财政困难有所缓解但因多为地域偏僻的农业主产区，工业发展滞后，农业弱质化，现代服务业因消费能力不足而没有市场支撑，财政没有稳定的优质税源，仍然普遍存在财政困难，面临两重困境：一是支出刚性增长，钱少事多；二是有限的可支配财力不由自主。认为解决中西部欠发达地区县乡财政的困难，依靠八字方针：理顺、造血、疏浚、规范。理顺要求加快改革，重新划定中央地方财权事权关系，关键在深化财税体制改革，奠定体制基础；造血是根本途径，即大力发展县域经济，关键在建立符合科学发展观的政绩考核体系；疏浚是开源之举，要求拓宽财政融资渠道，化解县乡财政风险；规范则要求加快政府职能转变，规范县乡财政支出。

一篇论文是《后发优势理论与江西跨越式发展的思考》，提出从后发优势理论出发，江西实现跨越式发展要求：第一，提升总量。以项目建设为推手，新型工业化与新型城镇化并举。新型工业化中项目建设既要“顶天立地”，又要“铺天盖地”，新型城镇化中做大城市与做小城市要规划好、兼顾好，形成城市群的辐射效应，新型工业化与新型城镇化要一体两翼，强工与兴城统筹兼顾、协调发展，园区城区互动促进。第二，调优结构。在发展动力结构上要促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，加大固定资产投入是做大江西经济总量、形成规模经济的必然要求，也是“固本培元”之举；在三次产业结构上要促进由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；在城乡结构上，江西目前正处于城镇化中前期加速发展阶段，要加快基础设施建设，创新城市管理。第三，转变方式。科学发展不是造新瓶装旧酒、穿新鞋走老路。鄱阳湖生态经济区建设内在地要求调优经济结构、转变发展方式，内在地要求兼顾保护生态与发展经济的平衡，突出生态安全保障、生态产业集聚和新型城市群建设，必须打好生态经济、低碳经济牌，做好生态经济、低碳经济的文章。

还有一篇研究报告《关于共青城建设与发展的调研与思考》，该报告总结共青城两年来科学发展的宝贵经验，探讨存在的问题并提出相应的对策建议。报告提出共青城科学发展值得总结的经验有二：一是坚持以科学发展观为统领，扩总量、调结构、转方式，统筹城乡发展，突出区域实际，凸显注意力经济的强大驱动力；二是弘扬新时代的共青精神，突出忠诚、奉献、科学、创新，强调社会主义核心价值观建设与和谐文化建设。报告提出共青城建设与发展存在问题有三：一是基础设施建设滞后于经济的跨越式发展，产业集聚度不够；二是历史债务沉重，构成可持续发展的障碍；三是共青城作为开放开发区，多年形成“开发区的帽子、企业的身子、县区的担子、乡镇的底子”四不像，2008年经江西省委省政府确认为“99（县、区、市）+1（共青城）”，情况有所好转，但体制机制亟待从根本上理顺。报告建议有三：第一，加快理顺体制机制，建议设立共青城市，同时保留经济开发区，作为体制机制先行先试的试验田，探索推进县市区的大部门制改革；第二，夯实发展基础，推进产业集聚，做中部地区统筹城乡发展的试验田；第三，通过市场化和法治化的办法清理历史债务。在各级领导关心下，通过共青城全体人民的努力，2010年，江西九江共青城经国务院批准设立共青城市，成为共和国最年轻的城市；2011年，鸭鸭集团被浙江维科集团收购，实现改制、化债以及招商引资之目的。德安—共青相向大道已经建成通车，共青城正在实现腾飞。

《庄子·养生主》记载：“庖丁为文惠君解牛，手之所触，肩之所倚，足之所履，膝之所踦，砉然响然，奏刀騞然，莫不中音。”如庄周转述，那位具有强烈好奇心的文惠君问姓丁的厨工，丁厨的回答是：臣之所好者道也，进乎技矣。道，就是规律。改革开放，是在为中国经济找出一条出路；我们现在处于一个战略机遇期，科学发展的本质是寻找规律。治国之要，在理财，如何理财？我们当从中国财政史——财政制度发展中寻求真谛，求取适合国情的财政制度框架。这才是我们一直在苦苦寻求的“真经”，我们并不缺乏高深的道理、玄而又玄的讨论——如同购物，不买贵的，但买对的；又如同择偶，不求最美，但求最配。学问之道，不仅仅是“荒江野老屋中，二三素心人商量培养之事”，更要博学之、审问之、慎思之、明辨之、笃行之。研究经济改革，必须学小马过河，自己下水，才知水之深浅；更是如人饮水，冷暖自知。

因此，我深切地期待综合运用经济分析方法和法律逻辑方法，通过对非税收入制度变迁进行解构和建构，在制度转轨背景之下分析和探索中国财政改革的可能之举；深切地期待我的艰苦探索能打开一扇理解中国经济改革之窗，求取盐铁真经，听到经济规律谆谆告诫，问道天外之音，微微“切”到中国经济改革的“脉”，也许能为后来者提供些许启发，或者权充批判的靶子……

是为序。

蒋熙辉

二〇一二年十月三十日