二 研究之意义

目前，我国非税收入管理的主要依据是《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综字〔2004〕 53号）。立法部门正在着手制定非税收入管理法律法规。湖南省是第一个“吃螃蟹”的，2004年颁布实施的《湖南省非税收入管理条例》是我国第一部规范非税收入管理的地方性法规。此后，广东、广西、湖北、海南、甘肃、江苏、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、安徽、陕西、内蒙古等先后出台《非税收入管理条例》或者《办法》（《暂行办法》），并成立非税收入管理局加强非税收入征管。从我国非税收入管理的探索与实践来看，亟须加强政府非税收入管理的立法工作，建立健全非税收入管理法律制度，对非税收入的征收、管理和监督加以规范。

在采用非税收入概念之前，我们曾经采用过预算外收入、预算外资金和非税性预算收入等概念来描述非税收入。预算外资金是我国长期以来从资金管理方式出发使用的概念和口径。非税收入并不等同于预算外收入，将非税收入定义为用费、基金以及罚款等方式筹集的用于政府行政事业性支出的收入的观点不符合非税收入横跨预算内外的实际而不能成立。至于非税性预算收入只是一个改革过程中的渐进概念，迅即被非税收入取代。当前，我国的非税收入具有一定的正向功能，属于财政体制改革的范畴。作为政府收入的重要组成部分，非税收入一定程度上缓解了转轨时期政府资金短缺的矛盾，为打破各种“瓶颈”制约，优化产业结构、提高公共物品和服务的供给效率作出了贡献。作为税收收入不可缺少的补充，非税收入在解决地方财政困难中占有举足轻重的地位，是发展社会公益事业、加强宏观调控的重要财力支持。

然而，我们必须认识到，非税收入管理之混乱、立法之滞后亟待制度规范。目前我国财政学界一般从非税收入管理的角度来研究非税收入问题，对非税收入的征收和使用的规范化进行研究，从财政法治的角度来研讨非税收入的并不多见。然而，立足于制度变迁视角研究非税收入问题具有深远意义。

第一，从财政改革与政治体制改革协调来分析，依法理财是政治体制改革的需要。财政问题不仅仅是一个经济问题，从根本上说，要建立与市场经济完全适应的公共财政制度，必须实现财政的法治化和民主化。当前，我国经济社会发展处于战略机遇期，如果不能通过财税手段实现社会财富的再分配，实现国家的宏观调控，将对国家的稳定与可持续发展造成深远影响。以预算为例，每年年终都会有“突击花钱”之嫌，在年底的一两个月，中央各部委要花掉3000亿到4000亿元人民币，才能如期完成预算。原因在于：财政资金的拨付进度过慢，财政规划论证不到位，预算编制方法的科学性、细化程度不够；长期沿用基数法的预算编制方法，预算规模的确定不科学等。在财政增收上，由既往的GDP增速考核向财政收入上台阶转变，不讲经济增长质量和财政收入结构优劣，一味要求收入总量上十亿、超百亿、达千亿，导致有的地方财政收入只是数字好看，其实地方可支配财力相当有限，甚至有的地方政府为完成增收任务，只能到外地“买税”完成财政收入增长指标。在非税收入领域，通过制度设计宪政框架下的政府层级，理清中央地方各级政府之间的事权财权关系，立法规范非税收入管理是治理非税收入乱象的治本之策。

第二，非税收入立法是依法治国基本方略的需要。1997年，党的十五大政治报告中正式提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”党以全会文件的形式确立依法治国基本治国方略，并把依法治国界定为：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案写道：“中华人民共和国实行依法治国。建设社会主义法治国家。”依法治国方略要求，我们把国家的一切事务纳入法治的轨道，当然包括依法理财，包括非税收入的规范化、法治化。非税收入制度自然应当作为重点问题加以探讨和研究。

第三，非税收入制度复杂而细致必须加以精细地研究才能提出合理而科学的建议。非税收入项目繁多，非税收入数额庞大，立法必须关注各类非税收入，平衡各方面的利益。从目前来看，非税收入管理制度包括：（1）正式制度，即以正式文件形式确立的各种制度安排，包括政治、经济、财政制度等系列规范规则。如《行政许可法》、《预算法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》，以及具体的实施细则、实施办法和相关的规定，如非税收入项目立项的规定、“单位开票、银行代收、财政统管”的收缴办法、“收支两条线”管理办法、账户管理规定、票据管理办法、激励约束和减免规定以及编制包含税收和非税收入在内的部门预算的规定等；（2）正是因为正式制度的不够健全，才有非正式制度存在的必要。非正式制度是在非税收入收支管理过程中逐步形成的社会规范、习惯等，非正式制度是对人的行为产生非正式约束的规则，是对非税收入收支管理行为的不成文的限制。可以说，非税收入管理的混乱与我国相关制度的不健全有着直接关系。非税收入分为征收和管理两个环节。非税收入管理制度总的变迁方向是：完善非税收入立法，将全部非税收入纳入公共财政，确保非税收入应收尽收；监督非税收入的使用，提高部门预算的编制和执行质量。从目前来看，必须确立非税收入的相关正式制度，减少非正式制度存在的空间，才能促使非税收入管理的法治化、规范化。

第四，非税收入的实践迫切需要研究。2006年底，财政部给中央各部委发出《关于调查清理中央单位非税收入项目的通知》，要求12月底前将调查数据上报财政部。2007年4月初，财政部发布对中央各部委的非税收入项目排查通知。从调查的情况来看，各部门对政府收缩财权的抵触非常明显，调查显示项目数量偏少、非税收入规模过小或项目性质有出入等。在中央一级，各部委因为利益问题对改革存在抵触情绪。地方政府对非税收入改革普遍存在抵触情绪，地方政府预算外收入的多少，决定了当地政府对经济发展的裁量权，也决定了地方部门的年终奖金、福利补贴等。2009年，中纪委、监察部、财政部、审计署联合印发《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》，明确2009年在全国范围内开展“小金库”专项治理。治理范围涉及全国党政机关和事业单位。《实施办法》明确了“小金库”的主要表现形式，要求采取自查自纠和重点检查相结合的方式实施专项治理，并通过奖励举报的方式鼓励社会公众参与。“小金库”在一定范围内大量存在已经成为一个不争的事实。作为体制外收入，“小金库”资金征收来源失范、支配使用失序，导致财政收入核算失真。以罚没收入为例，尽管中央三令五申禁止搞“小金库”，对罚没收入实行收支两条线管理，但实际操作中的按比例返还、超收奖励，一定意义上是对制度改革的抵消甚至“反动”。“小金库”一定程度上妨碍市场机制的正常作用，扰乱市场经济秩序，造成国有资产流失，削弱政府宏观调控能力，影响国家财政运行和经济的平稳较快发展。更有甚之的是，“小金库”会诱发和滋生腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气。

从总体趋势来看，非税收入必须纳入制度的渠道、规范的渠道。全国人大法工委、财经委正在酝酿制定非税收入管理法，部分省级政府、地市政府已经出台非税收入管理条例，加强非税收入的征收与管理。规范非税收入，成为当前从中央到地方的财政改革重点。它的最终目标是将全部的非税收入都收归国库，纳入预算。