026.立宪政治与政党政治

［日］水野链太郎

（一）

关于政党政治，及政党内阁制之问题。从来学者与政论家，发为种种议论。即一方面，以政党政治，而作理想中之立宪政治，不基础于政党，而组织内阁，谓之超然内阁。则与立宪政治尝不相容，訾为宪政之逆转，此一说也。质言之，即立宪政治与政党内阁制，必得相伴而行政治组织也。然他一方面，以政党政治，不必定相伴于立宪政治，宁使政治为逆转，不欲勉效夫国家进化之组织，反因裨益国家国民之故，而规定妨害之制度。更进焉者，自我国（作者自称）之宪法论之，政党内阁制，不徒与宪法主义不相容，且以占多数于议会之政党领袖，而组织内阁，谓正与宪法相违反，此又一说也。准斯以观，对于政党内阁制，则有冰炭不相容之两派主张，其以何者属是，而何者为非乎？以予观之，此两派之说，各走极端，均失正鹄。今试将政党政治之意义，一为探究。普通所谓政党政治者，以政党为基础之政治，政府之首脑者，具体言之，即所谓内阁大臣，占多数于议会，而以政党政派之领袖，所组织之政府。且即依据其政党之主义纲领，而处理国政。此即所谓政党政治，亦称政党内阁制，或议员内阁制。至所谓立宪政治者，学者说有种种，言人人殊，今若列举此等学说加之批评，实属本论目的以外之事，姑为略如。要之普通所谓立宪政治者，以基于宪法规定之国民，而组织参与国政之机关，即为创设议会，代表全体国民之意思，以与政府相对峙而当国政也。此其要旨，不能不略为陈述，溯自司法、行政、立法之三权分立。倡于法兰西学者孟德斯鸠，则此三权分立主义，遂树立宪政治之柱础，即由今论之，诚不失为立宪政治之一要素。对于君主专制与寡头政治，不得谓非百尺竿头之进步，于是为之议会者，无论属于何国，虽有异其选举形式或制度，要均以国民所选举之代表而组织之。是则无论何国，莫不一致。迨至议会发生以后，或因主义主张相同，或因利害关系相共，遂相联集而相团聚。依此主义主张，或利害关系，而临莅议会。此又无论在何国家，于何时代，莫不皆然。此同其主义主张及利害关系之合体，即所谓政党，或政派也。其在实行立宪政治之国，政党发生，实为必至之势。易言之，即政党者，决非人所凑合矫为，实缘政治上之意见各别，为自然产生之物。虽然，政党为立宪政治之下，必然产生之物固矣。而谓政党设组织政府，而当临政局，必与立宪政治相伴，则又不然。观于欧美诸国，其能占多数于议会之政党，而当临政局者，固均属立宪政治国矣。要以同属立宪政治国，而不以政党组织政府者，亦终非无其例外。例如德意志立宪政治国也，不见行政党内阁制；又美利坚亦立宪政治国也，不见其内阁必以议会之多数党组织而成。由兹以观，则政党内阁制，与立宪政治，必常相依相伴之说，于理论于事实均属无当。然则以政党内阁制，而作立宪政治之基础者，乃毫无根据之议论也。即谓无有政党内阁，而立宪政治即不克施行，其结论到底不能成立，且以超然内阁，而施行立宪政治，在事实更非甚难。尤有进者，立宪政治之要旨，基于三权分立主义，若以政党政治，作立宪政治之基础，是对于三权分立主义，先自根本施以破坏也。盖以占多数于议会之政党，而组织内阁，当临政局，势必使立法行政，相为混一。政府与立法府常一致，其意见行动。政府之所施，为议会盲从之；议会之所决议，政府容纳之。盖政府既产出于议会，议会既多数拥戴政府，而一方面即不能不予信任（指议会），一方面又不能不为听从（指政府），卒至政府为议会之隶属品，而议会多数党之意见，不徒直行于立法，且为直施于行政。于是或行政或立法，统为议会多数党之所专擅，此即所谓议会专制者也。元来立宪政治者，即对专制政治而所组织之政治也。君主专制，既非矣。而同时议会专制，即不得云。是故，所谓政党内阁制，或议员内阁制者，总一专制政治也。是虽与君主专制形式不同，而事实毫无何等差异，岂非立宪政治之谬误而何？且所谓立宪政治者，各机关贵相独立，以此一妙用而制止各方之专横也。故在实行立宪政治国，常至相冲突相扞格，而成为必然之结果。实即利用此冲突扞格，互相控制其专横，而为之期致国民之幸福。然时因调和此冲突扞格，以议会之多数党，而组织政府，或即能免国务一部分之涩滞，亦未可知。但决不克防止政治之专制，尚有进者。政党之为物，若出于严正主义政策，固不可无相争。亦有时专走于利害感情，一方倘因党利党势之故，后视国家之利益，即决不克立于中正不偏之见地，而为之处理国政也。此为政党之弊害，而同时亦即是政党政治之缺点也。惟我（作者自称）宪法所规定，阁臣之任命，依大权之发动，一任元首，为之明鉴而自择。故无论以何人任内阁大臣（即内阁总理），为大权之自由，他人不能容喙。但任命阁员，不可不由占多数于议会之政党中者，此又所以制限大权之行动也。易词言之，即因我宪法否认政党内阁制，或议员内阁制为正当，而所以有如是规定也，此否认政党政治之说，固非不成为一说。然亦为仅见一面之议论，而不得谓非走于极端。其主张虽具有其真理，要为未得正鹄，亦与前者无择。

（二）

夫立宪政治，固有取乎三权分立之议矣。然所谓三权分立，必非自根抵全然分立也。又立宪政治，固以冲突扞格，为其妙用矣，然亦非徒以冲突扞格之义，为立宪政治之本旨。盖仍期尽其可能之程限，务为相调和、相节制，而希图进化国运于其间，此殆为立宪政治之本旨也。元来就理想的政治论之，授大权于一人而使之独裁国政，处理万几，非不甚简要完善也。然若任一人或一阶级之政治，则此一人或一阶级，常属贤明，如所谓明君贤相之时，又何多求？但难保其皆为贤明，而常无缺陷，殊非所以巩固国家国民之福利。故在此尊重多数国民意思之世，而表明多数意思之机关，实有存在之必要。既有代表国民机关矣，则以此机关，相伴而区处政治，始克增进国民之利益幸福也。此即对于君主专制，而为立宪政治发达之点，立宪政治，已如上述矣。始为设之议会，继经议会之协赞，而规定最为利害关系之国民负担，及国民身体、生命、财产，各种法律，缘是之故。时或政府之意见，与国民代表机关之意见，牴牾冲突，势所不免。若使常行，其牴牾冲突，将害及国务之进行，且致豫算法律，不获成立。此虽至今，学者而未言有积极制限之必要，然就一般论者观之，决不能以此冲突扞格，为立宪政治之要素也。于是因，图此节制调和之方，而始认政党为之存在，且尊重政党之意思，以此施行政治，认为必要。盖国民之意思，极为复繁，必非皆走于一端。一方主张保护贸易为必要者，同时他方复认定自由贸易为利益，一面保护农业家之利益者，同时一面复主张工商业之利益，代表此等各种之意见。鸠团体而研求利弊，评论是非者，此即政党之所由成也。故究政党之为物及意义，直谓国民意思结合之代表焉，可也。夫政党既属议会，而议会且既名为国民代表，则是于议会占多数者，即非视为能代表多数国民之意思不可。且依议会之多数，为国民意思之代表，虽不能为数字的或具体的证明，然依据议会多数之意见，推测国民多数之意思，亦在虽不中不远矣之列也。况如此议会制度之集合体，而决定此集合体之意见，除依多数决定以外，实无他法。且以此多数之决议，作国民多数之意思，在今议会体制之下，纵欲别拟一制，而亦莫得。故以议会之多数党，入而组织内阁，当临政局，亦即尊重国民之意思，而不得谓非至当不易之方法也。夫然，议会多数之主义，与政府当局之意思，常相一致时，虽有如论者所谓陷于议会专制之弊，然因此而能维持国政圆满。期诸国步进化，则在政治实际上，实不得云非。不宁维是，若此多数党之意思，与国民多数之意思相违反时，当随失国民之信任，即至二次选举，必失多数之意。次经占多数之政党，即更入而组织内阁，秉执政治。兹又得常基于国民之意思，而为之施行政治也。若夫君主专制，与寡头政治专制，仅依一人数人之意见，即为政治之规范，且其体制，恒存乎永久；而议会政党之政治，既为多数，且非固着。历三年或四年，任期即经改选，而得谘询其国民之意思，是所谓议会专制者，必非能亘及永远也。且议会专制之政治，设有妨害国民之利益，阻碍国务之进步时，则立乎其后之国民议员选举，又有实行监督之途，是所谓议会专制之弊。于理论、于事实，亦决非如他之专制政治所播之影响也。更进焉者，若在二院制度之国，则上院议员，非依国民选举，以为出入进退，且对于国民之激烈舆论，常处乎防御之地位。则对于下院之专制，自为防御有力之一要素，即不俟言。由斯以观，则宪政党内阁，而或陷为议员专制者，宁非杞人之忧也耶。

（三）

兹说明政党内阁制，为我（作者自称）宪法所不认，即所谓与我宪法相违反之说，但此亦无十分充足理由。由来阁臣之任命，固属元首之大权，然有时元首以议会占多数之政党首领，组织内阁，认为国务上进行之必要，即对政党首领，而降此命令，亦于大权之行动，无何等之矛盾。即无议会开会前，或以官僚之有力者，或以藩阀之有力者，行其内阁组织，认为必要，对之降此命令，并无以异。且即命下院多数党之首领，组织内阁，亦无绝对的制限。盖以无论何人，一任元首自由命令，故元首倘认下院多数党之首领，行内阁组织，尤为必要时，即命组织内阁，亦并于宪法，无何等违反之处也。盖任命阁臣（总理），既一听元首自由命令，则是宪法明明示以组织内阁。一视其人之贤不贤，不论其系乎党不党。果不贤也，固不得以无党而任命；果贤也，亦不得以有党而不任命。然则谓政党内阁制，与我宪法相违反之说，除视为缘否认政党内阁，故意设一种僻论外，并无他也。此种僻论，亦与谓内阁组织，必以议会多数党之领袖，为说相同。换言之，即与谓政党内阁，为立宪本旨之说，皆为同样之僻说也。殊缘各国议会，非由一院而组织，率由两院而成立者。故为调和此两者之关系，或有以贵族院之有力者，而组织内阁；或有合贵族（即上院）众议两院之有力者，而组织内阁；或亦全以此局外之人，而组织内阁，亦非无有。何遽得谓政党内阁，违反立宪政治之本旨乎？今只就欧洲诸国之实例观之，以议会多数党之首领，而组织内阁，视为政治之利益，认为国家之惯例者，英国是也。不宁维是，英自数十年来，组织内阁，且均为占下议院之多数党。若在法国，虽非如英国二大政党之对峙，为多数小党之林立。平时议会之中，无能判断其多数党，乃惟以将来赢得多数者，决定组织内阁。盖法内阁组织之方，与英殊异。阁臣受任命后，始为张罗多数之党，即在内阁组织以后，倘不能罗致多数时，则阁臣即行辞职。故法之内阁，往往经一月一更迭，甚或有三日即倒之实例者。缘是故也，此因无二大政党之对立，依多数小党之离合集散，定政府党援之多数少数。政党之集散无常，多数之判断，即不易得。故于事前欲确定其党援，而组织内阁，终弗克达其目的。此政党内阁制，非如英国二大政党之对立，亦有不克施行之说。然不问为事前事后，亦不问以一党联数党，要均以议会多数之后援，而为组织内阁之点，此则无间英与法，且即意大利、墺大利、匈牙利、比利时诸国，亦莫不然。但无二大政党，确然对立，则内阁之基础，较难巩固耳。

（本篇选自《公民杂志》第2期，译者为赵仰山）