中国古代土地制度变革的内在逻辑及其对当代的启示作用

符学文

（复旦大学经济学院）

［摘　要］在经历了30年的高速增长后中国已成为世界第二大经济体，但中国的土地制度仍然存在很大的问题，在很大程度上制约着中国的经济甚至社会的发展。本文通过对中国古代重要的土地制度兴衰及土地制度变革的研究，以史为镜，发现中国古代土地制度改革的内在逻辑。一是土地公有制是历史主流，集体经营制仅是昙花一现。二是土地制度改革的被动性及其与生产力发展的零相关。三是微观主体在土地制度改革中起了积极的推进和方向指引作用。四是意识形态对土地制度改革的影响微小，反而是土地制度改革促进了意识形态的变化。五是双轨制和产权残缺会造成土地制度的崩溃。六是中国古代土地制度改革都是为了增加财税收入。七是土地使用权流转受限制会导致生产的无效率。我们将此内在逻辑与中国的社会现实相结合，发现目前中国土地制度中存在的问题并提出改革的思路与方向。我国在接下来的土地制度改革中，应在坚持土地公有制不动摇、废除集体土地所有制的基础上，消灭城乡双轨制及其所造成的产权残缺，积极、主动地探索土地制度改革的方向，正视微观主体对土地制度改革的推动作用，弱化意识形态与政府在土地制度改革中的主导作用，重视土地制度中委托—代理关系的设计，并最终实现土地使用权的自由流转。

［关键词］土地制度改革；土地公有制；双轨制；产权残缺；委托—代理；意识形态

一、引言

目前在学术界关于土地制度改革的研究很多，有纯粹立足于现实从实际问题出发为土地制度改革提供具体方法指导的[1]，有依据改革开放近40年的历史经验研究土地制度改革的，也有通过对中国农村土地制度历史变迁的几个重要问题进行经济学的分析和解释从而提出未来中国农村土地制度创新的启示的[2]。而本文通过挖掘三千余年里中国各主要土地制度改革的内在逻辑，并将其运用于现在的土地制度，发现其中的相通性，并提出针对当前土地制度改革的思路方法。本文的第一部分主要是在已有研究成果的基础上发掘历史上各主要土地制度兴起与衰落的原因，从而在根本上理解承“衰”起“兴”的土地制度改革。第二部分阐述了我们发现的中国古代土地制度变革的内在逻辑。第三部分用中国古代土地制度改革的内在逻辑论证当代土地制度，发现问题并提出解决办法。

二、中国古代主要土地制度兴衰的原因探究

（一）氏族社会时期的人们对土地的态度

原始社会早期，由于生产力低下，一个家庭不能独自生活，因而许多户家庭聚在一起形成氏族部落共同生活。同时，由于生产力不发达，在这些氏族部落中并没有形成阶级分化，也没有较大的贫富差距。这些现实的社会基础形成了氏族部落自治体的根本思想，即“社稷”观念。“社”就是土地，“稷”就是人民的衣食住，社稷就是人民的生活问题。后来这种观念发展为以人民的衣、食、住为基础的部落自治观念。[3]但大概因为当时地广人稀，氏族部落分散各自经营，是不需要什么土地制度的。当时的土地，可看作各自治的氏族部落所公有。总的来说，原始社会早期还没有土地制度，但已形成了以“社稷”观念为基础的对待土地的思想。后来氏族部落逐渐发达，强者征服弱者，但氏族部落对立的关系仍然保存着，在一定程度上阶级出现，冲突加剧。另外，随着生产力的发展，人口也逐渐增加。所以对于土地，就有了施行某种制度的必要了。而建设大型的公用设施，需要很多的劳动力和经费，贡赋也就跟着产生了，土地制度也随之具体化了。在夏代，就出现了井田制的雏形。《书·泉陶记》记禹说：“予决九川距四海，濬畎浍距川”。“决九川”是治水，“濬畎浍”期不仅是治水，也包括治田在内。称“欧洽”与称“沟血”一样，都是简括之词。“濬畎浍”工作基本上就是《考工祀·匠人》“为沟洫”所做的工作。《输藉·泰伯》：“子曰：‘禹吾无简然矣里……卑宫室而尽力乎沟洫。’”这里的“沟洫”向来学者都以井田的沟血作解，无疑是正确的。这是夏代实行井田制的又一证据。商代沿袭了之前的井田制。殷墟甲骨卜辞田字的写法有“圈”“困”“田”等形。根据《说文》对于田字的解释说：“田……象形。口十，千百之制也。”段玉裁注说：“此盆象形之旨，谓口与十合之所以像阡陌之一纵一横也。”试就甲骨卜辞田字的写法和静、段两家的解魏来考察，可以断言，甲骨田字诸形组是井田制为沟洫、阡陌把上地界划成若干规整小块之象。今通写作田，乃是经过后人简化的结果。其始固依实物摹写，各有所见，故文无定型。不过，尽管文无定型，如段氏所靓“象阡陌之一纵一横”则始终一致，而这一点正鲜明地反映当时土地制度的最基本的特点，反映当时会实行井田制。《孟子·滕文公上》说：“殷人七十而助”无疑这是商代存在井田制的最显著的证据。(1)夏殷的生产力虽较之前有所提高，但依然十分落后，因此阶级分化、贫富差距都不大，且在一定程度上营小规模聚居生活。所以，“社稷”的观念还是社会主流，也指导着当时土地制度的形成与发展。夏殷的土地制度虽表面上略有不同，但在根本上是一样的，都是从社稷观念出发，按人民分配土地，以人民衣、食、住的安定为要旨，并努力于充分利用土地和减少荒地。因此，那时候的土地分配一定是适合人民耕作能力，足以使人民充裕生活的。

（二）“井田制”的出现、演变与消亡

周朝的土地制度，即井田制，是夏殷时期土地制度的沿袭与发展，不是周朝自己发意、重新制定。不过是因为版图扩大和人口增加的关系，把之前的制度，顺从人民的希望，给以统一规制完成罢了。井田制较之前的土地制度来说，并不是一个新的制度。井田制只是脱胎于氏族部落时期“社稷”观念的土地制度经过夏殷时期发展成熟的结果。井田制的根本思想，仍是根据“社稷”观念的人民衣、食、住和人民自治等的基础，加以组织完成的。因此，井田制的主要内容都以保证人民的衣、食、住安定为核心。在早期实行的助法井田制中，政府以九百亩土地为一单位，将其划分为九块分给八户人家，每户一百亩土地，保证了人民有足以维持生活的耕作的土地。中间一块为公田，八户人家共同耕种用以指定用途。《谷梁传》：“谷者三百步为里，名曰井田。井田者，九百亩，公田居一。私田嫁不善而非吏，公田嫁不善则非民。”何休《公羊解诂》：“一夫一妇受田百亩，以养父母妻子。”同时，为避免一家人数众多，一百亩田不足以维持生活，故更按照人数和耕作能力，再为增加，就是余夫授田制度。赵歧《孟子注》：“余夫者，家一人受田，其余老幼尚有余力者，受田二十五亩。”但现在的问题是：每户人口多少无法控制，而且时常变动，在井田制的整齐规划下，如何以土地去配合每户人口数字之变动？如果一井八户，多了二三个余夫，该怎样安排？按理说，每四个余夫便可合为一户，但受田地点很可能远离其居所。而且既然有授田制度，当然也须有还田制度，否则就有土地不足的毛病。若上下两代人数授田面积相同还好，政府直接分配同一块土地就好了。但假若因人数变动造成授田面积的增加或减少，则新增的授田土地从哪里来？减少的授田土地又给谁或是直接抛荒造成资源的浪费，这都给井田制的持续施行造成了困难。而且当时生产力落后，几乎所有土地都要安排休耕制度以保证农地的质量。但在以助法为基础的井田制下，不易安排休耕制度。譬如说，一组八家的井田中若有四家或五家因休耕而离开此组井田，此时公田的耕作人力问题如何解决？又如果公田本身轮到休耕之年，又该如何处理？从理论上推想，可以八家一井为一个单元，实行大面积的休耕制，每年换一井。不过，这样以井为单位休耕，涉及的面积太大。今年耕这一井，邻井未必就空闲可供明年耕种，明年可能要跑到很远以外的另一井耕作。[4]由此可见，实行大面积休耕制的成本太高。公田为八家共耕以提供公共品，本来很容易出现“搭便车”的行为。随着封建制度的建立与发展，国家职能的强化使其在公共品供给中逐渐取代村落集体，与村落集体相比，国家提供公共品更容易使“搭便车”成为可能。村民对“公地”生产越来越漫不经心。而且在集体劳动的情况下，个人的生产积极性受到抑制。最终，监督的增强也挽救不了“公地”产出的减少，“公地”慢慢荒芜了。[5]处理余夫、授还田、休耕等技术上的困难以及集体劳作导致的公田的日渐荒芜，最终迫使政府放弃死板的助法井田制，而改用彻法井田制，也就是没有八家共耕公田的土地配授制度。彻法井田制是向受田农户征收田赋的制度。郑玄在笺中说：“彻之使出税以为国用，什一之税谓之彻。”彻法井田制的优点是以每个农户为单元，而不是以八家农户为一组，富有灵活性。以休耕办法为例，不易居不换井，只需要调整每户农民的授田额，使其在小面积上自行休耕。正如《周礼·大司徒》中所说：“不易之地家百亩，一易之地家百亩，再易之地家三百亩。”助法和彻法是两种不同的制度。前者有公田，后者无公田。前者以八家为一单位，集体配授土地，后者以每一家为一单位，个别配授农地。这体现了由于生产力发展造成的基本生产单位下移，人们不再需要聚居才能生活下去，原有的自治“社稷”观念被动摇，也为后来土地私有制的出现奠定了思想基础。彻法井田制已经使土地具有了私有的意味。第一，没有八家共耕的公田作为公有土地的象征。第二，在彻法井田制下以一家为授田单位，也没有换田的必要。每人终身可能只受田一次，长期在这块土地上耕作，便很接近私产制度。父亲死后，为了行政上的便利很可能将同一块土地再分配给儿子，这样就很接近继承制度。于是，配授的土地越来越像每户的私有土地，也使人们的私产意识强化。随着生产技术的进步，农具从周代以前的木制耒耜变为春秋时期的犁、耙，且用牛代替了人力，[6]生产力发展，商人势力增大，资本的原始积累使得商业资本和借贷资本出现。而当时并没有什么可投资的产业，这部分钱自然地流向了土地，促进了土地的私有和兼并。再加上人口增加导致的土地不足、战乱导致的户口调查困难等原因，彻法井田制也无法再推行下去了。

（三）商鞅变法确立土地私有制

秦孝公时，商鞅变法，废井田，开阡陌，使土地买卖合法化，建立土地私有制。但商鞅废的不是真正的助法井田，而是演变到后期已有私有意味的彻法井田制。商鞅不过是承认既定事实，使土地私有的倾向合法化，并不是人为地创造出了一个新制度。如果说周朝由于封建制下治者和被治者的永续关系使得治者诚心地计谋领土内的利益等原因还沿袭了一部分自治“社稷”观念的话，秦统一天下，建立集权国家，废除封建制度后，社稷自治就完全变成官僚政治了。社稷自治的本意，是以人民衣、食、住为根本。官僚政治的根本，则在于自己阶级的保存和大量地剥削人民。所以到了官僚政治以后，土地制度的要求就变得很有特色：一是以赋税的征收为第一要义，二是谋求官吏私有土地的增加。因此，秦朝以后，在官僚政府支配下的土地制度，都是以土地作为获得收入的主要对象物，已不同于之前建立在“社稷”观念上以人民衣食住的安定为根本的土地制度，土地制度的目的已发生了根本改变。

（四）东汉王莽的“王田制”改革

在商鞅确立土地私有制的359年后，也就是公元9年，王莽颁令：“今更名天下田曰王田，奴婢曰私属，皆不得买卖。其男口不盈八而田过一井者，分余田予九族邻里乡党。故无田今当受者，如制度。”(2)废除了土地买卖，建立王田制，在某种程度上恢复了土地公有制。虽然西汉末年土地兼并恶性发展，王莽对此也曾作了比较详细的描述和比较符合实际的分析：“强者规田以千数，弱者曾无立锥之居。又置奴蟀之市，与牛马同栏，制于民臣，撷断其命。……汉氏减轻田租，三十而税一，常有更赋，罢疲咸出，而豪民侵凌，分田雄假，厥名三十税一，实什税五也。父子夫妇终年耕耘，所得不足以自存，故富者犬马余款粟，骄而为邪；贫者不厌糟糠，穷而为奸，俱陷于辜，刑用不措。”(3)但是王莽进行土地改革，恢复土地公有制的目的不是阻止土地兼并。首先，土地兼并有利于先进农具的推广。以牛为例，当时的牛价，内郡为1200～3750钱一头，边郡为2500～3000钱一头，而每亩土地只值100～300钱，一石栗价值105～130钱。[7]只有地主有足够的财力和物力配备大牲畜和大农具。同时，土地兼并意味着农业从分散经营到规模经营，规模效应可导致产出的提高。以粮食产量为征税基础的东汉政府在这种情况下能实现税收的相对最大化，符合它的自身利益，没有土地改革的动机。最重要的是，如果王莽土地改革的目的是抑制土地兼并，并解决由此派生出的农民实际赋税重的问题，那他应该减税才是。但是，王田制的实行，不仅把土地税由三十税一变成十税一，从而将国家的田赋收入增加两倍，而且对百姓从事的各项经营活动都对其实行什一而征。“诸取众物、鸟、兽鱼、鳖……皆各自占所为于其在所之县官，除其本，计其利，十一分之，而以其一为贡。”(4)再结合当时财政困难的状况，“课计不可理，吏终不得禄”。(5)王莽实行土地制度改革就是为了增加政府的财政收入，这也是王田制出现的原因。最终，王田制由于自身的缺陷和没有充分考虑社会现实，如土地不足，损害了小农、小工商业者的利益，既得利益集团过于强大等原因，并没有很好地推行下去，很快就退出了历史舞台，土地私有制重新得到了发展。

（五）“均田制”——土地公有制的再次出现

北魏倡行的均田制可以说是自秦废井田以后两千年内最重要的一次土地制度改革。日本学者西嶋定生也给予了存在三百年之久的均田制很高的评价，称它在下述两个方面值得人们重视：一方面，在中国历史上，除了井田制以外，第一个由国家政权颁布的全国性土地立法；另一方面，均田制影响了周围各民族，特别是日本，给它们的土地制度带来了巨大的变化。[26]五胡十六国的长期混乱状态，造成了几种非常不利的经济现象，给北魏政权带来了很多麻烦。第一，长期的战乱使得大片无主荒田出现，逃难到城市的农民变成不事生产的游民。[8]第二，许多乡民为逃避战祸，放弃自有土地投靠有自卫武力的巨室士族。乡民们以士族为核心聚居，每单位耕地上的人口密度极高，土地与人力资源的匹配十分不合理，土地的边际收益很低。此外，这些农户都变成了大户士族的荫附人口，只向“宗主”贡献劳力和产物，不向政府纳税，导致政府税源枯竭。《魏书》卷五三《李冲传》说：“旧无三长，惟立宗主督护，所以民多荫冒，五十三十家方为一户。”生产资源配合极端不合理，人力和地力都不能得到充分的有效利用。农村有大量荒地，城市中有大量无业游民，而宗族聚居之地又是大量人力集中在小块土地上，导致农业产量低、政府征税困难。同时，由于原来土地所有权凭证的遗失，产权界定困难，假冒与争执丛生，地方政府无法判决。于是孝文帝下诏实行均田制，把所有土地一概没收化为公地，然后计口分配，男女虽受田额不同，但都是从15岁开始受田，70岁或死亡时还田，牛和奴婢也依口受田。不过均田制并没有完全放弃土地私有制，在某种程度上可以将其理解为双轨制。均田制将土地分为露田、桑田、麻田和宅地四类，依土地利用的性质决定所有权。栽种多年生树木的桑田和建房子的宅地不在还受之限，这两类土地实质上变成了使用人的私有土地，“盈者得卖其盈，不足者得买所不足。”(6)均田制的基本精神是生产资料的合理匹配，所以男、女、牛和奴婢都依口受田。均田制的首要目的是达到耕地与人口的合理配合，不留下大片荒田，也不要有过多的人口在士族庇护下挤在一起，从巨室士族手中挖出大量荫户使之独立耕作，向国家缴纳田赋。抑制土地兼并，可能不是均田制的立法宗旨。一是当时土地兼并不严重，有大片的无主荒地。二是政府虽然从豪强手中挖走了荫户，但并没有限制他们蓄奴，甚至在奴隶也受田的均田制下，反而鼓励豪强之家蓄奴，所授田更多。在5世纪后半叶到8世纪中叶这300年中，均田制在实施过程中暴露了严重的缺点，自身不得不逐渐变质，再加上外在的破坏因素，使得整个制度全盘破产。促使均田制崩溃的一个重要原因是国内耕地面积追不上人口的增长。唐高宗永徽三年（652）全国户数是380万户，到了天宝十三载（754）便增至900多万户。[9]即使这其中有部分是对外扩张的因素，但我们应该注意到唐朝对外扩张的区域大多人烟稀少且没有多少荒地。中原地区人口大量增加，荒地却没怎么变化，造成了土地的相对不足。据《通典》卷二所载的天宝中按法定授田额计算全国应授田总数达1430万顷，远远超过当时所有的耕地总面积。[10]均田制的另一大弊病是，经过长期实施后，因为不断的授田与还田，农田被分割为零星小块。根据大英博物馆馆藏的一批西魏大统年间敦煌的户籍和地籍残卷看，西魏（大约在545—555年间）均田制下耕地的标注单位共分为5亩、10亩、20亩三种。到了唐开元年间，根据在吐鲁番地区出土的文书残卷，所给授的田都是小块地段，最小的地段只有半亩，最大的也只有4.4亩，绝大多数为一亩整。更值得注意的是，每户所得的许多小田块并非坐落在一处互相毗连着。^[4]西嶋定生把有资料可查的53户人家加以比较，将其田块与田块间的最大距离列表说明，有的相距不过三里五里，有的则相距远达一百里。唐代均田制甚至允许隔乡隔州受田，“乡有余以给比乡，县有余以给比县，州有余以给比州。”[11]田块狭小而分散使得农民奔走于分散的田块之间，造成大量的人力浪费。往返奔波于田块之间是很不经济的事，因此很多人便将距离远的田块租给别人耕作，自己在家宅附近租入他人之田，这是在政府配置不合理的情况下私人做的调整。均田制还有一点不足是农村土地产权残缺，制度成本高。在均田制下，国家保留了大量的土地产权，农户得到的是一种残缺的土地产权，如规定了田地的用途和使用期限。就桑田、宅地等永业田来说，虽然国家承认农户的拥有权，但限制了土地买卖范围，“不得卖其分，亦不得买过所足”，而且使用用途也有限制，桑田上只能种植特定的农林作物。也就是说，国家对农户土地使用、收益以及转让给予了限制、管制和干预。对农民土地产权的管制，增加了国家的制度成本，也使得监督执行难度加大。均田制破产的最后一个主因是私有土地的扩大。均田制是一个包括使用者必须授还的公地与无须受还的私有土地两种成分的双轨制。如果私有制成分增加，用于分配的公有土地便相对或绝对减少，均田制也就逐渐走上崩溃之路。魏宣武帝改官吏职分田为永赐，可自由买卖，已经成为私有田产。[12]皇帝还有额外“赐田”之举，皆为被赐者的私产。唐时又定有官人和勋授永业田。种种因素的叠加使得均田制最终彻底破产，唐德宗乃用宰相杨炎之议，完全承认土地私有制。从此以后，土地私有制的地位便确立无疑。均田制之后，有重大影响力的土地改革都是与土地相关的税制改革，已不再是土地分配或所有制度。

（六）“两税法”——土地税制改革成为土地制度变革的主流

公元780年，唐政府对国家税收体制作出了重大调整，废除以已崩溃的均田制为基础的租庸调制，改行两税法。它的主要内容是：“户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差。”(7)不分主户客户，一律在定居地登记，按每户的实有田亩和资产数额征税，同时将之前的各种杂税合为户、地两税，降低了收税成本。虽然均田制的崩溃，使得以其为基础的租庸调制无法再继续实行下去了，但这并不是两税法出现的根本原因或改革动机。两税法改革也不可能仅仅是为了简化税制、降低收税成本。有人说，两税法就是“唐政府在巨大的人民起义威力下不得不被迫进行改革”的产物。[13]但这种说法并不十分恰当。虽然在公元761年11月唐朝政府曾为平息农民起义采取了一些缓和矛盾的措施，“免越州今岁田租之半，给复温、台、明三州一年”。(8)但是为什么要在事情已过去十多年的建中元年旧事重提，再用实施两税法的办法来缓和矛盾？这使人有点难以理解。而且761—780年这十多年虽偶有农民起义，但对政府的威胁不大。如果政府真是慑于农民起义的威力被迫实施两税法，那两税法征收总得比过去要减轻些，这样才谈得上缓和阶级矛盾。但是两税法只是将之前的租庸调加进了户、地税里，并未减免。而且原先当地官吏巧立名目的非法赋敛不一定都照数征足，但并入两税成为合法的之后就非征足不可最终摊派到农民身上后，反而加重了负担。怎么可能有通过加重赋税来缓和阶级矛盾的道理？还有一点值得注意的是，唐朝政府在它发布的诏令里常常在如何惠爱优恤百姓上大做文章，但在当时两税法相关的政府文书中都没有两税法如何减轻赋敛的说法。可见两税法改革和安史之乱后的农民起义并无因果关系，实施两税法也没有从根本上减轻农民负担、缓和阶级矛盾的角度去考虑。那两税法改革的真正目的是什么？黄永年教授认为，建中元年实施两税法的主要意图就在于用财政税收来解决中央和地方的经济矛盾，通过争夺地方手中的财权来增加中央政府的财政收入。两税法是在承认各州府非法敛收既成事实的同时又把它统统作为国家的正式税收，不仅包括之前租庸调的残额和小范围实行的户、地税，就连之前地方政府别出心裁的各种杂税也成了国家正式税收，由中央政府经管支配。[14]其结果是，“每岁天下共敛三千余万贯，其二千五百余万贯以供外费，九百五十余万贯供京师；税米麦共千六百余万石，其二百余万石供京师，千四百万石给充外费”(9)。中央收入虽比不上各州收入的总和，但已远远超过任何一个地方政府，两税法向地方争夺财权提高中央政府收入已取得成效。随着时间的推移，各地的杂税重新出现，两税制已经不存在了。

（七）王安石的“方田均税法”

宋朝王安石的与土地相关的变法措施是方田均税法，其主要内容是“方量毕，以地及色参定肥瘠而分五等，以定税则。……其分烟析产、典卖割移，官给契，县置簿，皆以今所方之田为正”(10)。虽然方田均税制通过明确土地产权保护了农民的利益，并减少了土地交易成本，促进了资源合理配置和经济发展，但我认为王安石推行方田均税制的本意不在于此。当时宋朝存在赋税不均的问题，而赋税愈加不均导致国家税收日益减少。为了整理财政乃至增加税收，宋朝实行了方田均税制。“景佑时，谏官王素言：‘天下田斌轻重不等，请均定。而欧阳修亦言：秘书丞孙琳尝往铭州肥乡县，与大理寺垂郭咨以千步方田法括定名田，愿召二人者。三司亦以为然。’”(11)周谷城先生也认为方田均税法的目的是整理财政。方田均税法是日后中国土地产权制度不断强化的开端，它有利于经济发展，但并未在土地制度上提出或取得根本性突破，此处不再赘述。

（八）明代的“一条鞭法”

明初土地制度改革的主要内容是通过推行鱼鳞册制度清丈全国的土地以改变“田赋无准”的局面，使税粮征收有所依据。鱼鳞册，是王安石变法的方田均税法的产物，它进一步促进了我国土地产权制度的发展。清丈田亩工作的完成，为全面改革赋役制度创造了条件。万历9年（公元1581年），张居正下令推行“一条鞭法”。“一条鞭法”最主要的内容是将各种名目的赋役和徭役合并征收，并将部分丁役负担摊入田亩，赋役的征收由地方官吏直接办理，赋役外的土贡杂税也逐渐合并征收。它和两税法一样，都简化了赋役征收项目和手续，降低了征税的行政成本，但这并不是“一条鞭法”施行的主要目的。笔者认为明朝推行“一条鞭法”主要是因为明初的黄册制度、里甲制度和征派差役的三等九财法实际上已无法实行了，政府需要制定新的役法。明初的里甲法和差役的派征法都离不开对人户的直接控制。维持这种制度，需要以土地所有权的相对稳定、以一定数量占有少量土地的自耕农的存在为条件的。但随着生产恢复，商品经济繁荣，土地所有权交换频繁，原有的役法制度日益动摇。“一条鞭法”是明朝为适应变化的经济条件调节自身役法制度的产物，而不是像有些人说的是一种新生产方式萌芽造成的。[15]后来由于官吏贪得无厌，不严格按税法征收税银，巧立名目多征赋税，具体承办税务的官吏为使征得的税银落入私人囊中，又不在税银之外复活已被明令取消的各种劳役，最终导致“一条鞭法”失效。[16]

（九）“摊丁入亩”——“一条鞭法”的延续

清朝的“摊丁入亩”政策是一次重大的赋役制度改革，是“一条鞭法”本身的继续和发展，并不是重新创造的。晚明“一条鞭法”执行时，“摊丁入亩”就已是“一条鞭法”中的一部分，只不过清朝雍正时将其在全国施行，使其具有普遍性。清朝施行“摊丁入亩”的主要目的不仅是简化税制那么简单，它和明朝的“一条鞭法”同样也是形势所迫导致的。清政权建立之初，战乱依然十分严重，再加上土地兼并造成了大量人口流动，财政受损，将丁役银负担从人口方面全面转向土地方面以稳定财政收入的役法改革就势在必行了。虽然“摊丁入亩”和“一条鞭法”一脉相承，改革内容也类似，但摊丁入亩“终清之世而未改”，[17]并未在制度后期失效，这可能和“摊丁入亩”只是“一条鞭法”中的一部分、制度相对简单有关。

三、中国土地制度改革的内在逻辑

（一）土地公有制是历史主流，集体经营（所有）制仅是昙花一现

中国古代的土地制度其实并不是土地私有制，而是以集权专制为基础的国家所有制，土地的所有权以皇帝的名义归国家。“普天之下，莫非王土”并不意味着天下的土地都归皇帝一个人，皇帝只是“天”的代表，是来管理这些财产的，土地实际上属于“天”。“于分虽盈，没则还田，不得已充露田之数。不足者，以露田充倍。有盈者无授无还，不足者，受种如法，盈者得卖其盈，不足得买所不足。不得卖其分，亦不得买过所足。”(12)北魏时期，田地虽可买卖，但不能“卖其分”，也不能“买过所足”，国家对此作了严格限制，这都是土地归国家所有的重要表现。《宋会要辑稿》中记录：“田宅契书，县以厚纸印造，遇人户有典卖，纳纸墨本钱，买契书填。”(13)土地买卖的契书均由政府统一印制并加盖官印。且历代各朝均在不同程度上曾将“民田”收为官有，清朝甚至有“圈地”运动。[18]由此可见，那种把土地买卖当做是土地私有制并认为在中国古代土地归私人所有的观点是不对的。土地买卖针对的是占有权，不是所有权。我们可以认为，在中国古代的绝大多数时期土地是归公有的。历史上从未出现过大规模施行的土地集体所有制，周朝的助法井田制是短暂出现过的集体经营的土地制度，而它也很快崩溃了。在新中国成立初期，我们没有吸取历史的经验教训，推行了人民公社化运动，它的失败是必然的。当然，在推行了家庭联产承包责任制后，我国已经不存在集体经营的土地制度了，但集体土地所有制依然存在，在后文中我们将论述这种土地制度也是无效率的。

（二）土地制度改革的被动性及其与生产力发展的零相关

纵观历史，我们发现中国土地制度的变革往往是被动的，是为恶劣形势所迫导致的。中国土地制度变革的直接原因是为了应对糟糕的社会现实问题。助法井田制的出现是因为阶级分化导致社会冲突增加以及人口增长导致人地关系紧张使得土地制度成为一种必要。彻法井田制是建立在之前土地制度施行困难和国家税源枯竭的基础上的。王田制纯粹是为了增加税收以解决当时严重的财政危机和社会危机。北魏初年人地资源不合理的匹配导致的税源枯竭和产权界定的困难是北魏推行均田制的原因。双轨制的出现是为了解决地方与中央争夺财权导致的中央财政收入减少的问题。“一条鞭法”和“摊丁入亩”的推行只是因为之前以强人身控制关系为基础的丁役无法再实行下去而不得已做的改革。从来没有在社会繁荣安定时为了促进发展而做的主动的土地制度变革，也不存在为了促进生产力发展而发生的土地制度变革，中国历代土地制度变革，皆为不得已而为之。在此基础上，我们探寻推动土地制度改革的原因。我们从对史料的研究中发现推动中国土地制度变革的根本原因是原有制度自身的缺陷、政府的错误行为、社会经济状况的变化，并不是有些人所说的生产力发展推动的生产关系的变化。不可否认，中国土地制度由无到有，即助法井田制的诞生是因为生产力进步导致的阶级冲突加剧和人多地少紧张局面使得土地制度成为一种必要，但在之后土地制度的变革中并未看到生产力的推动作用。助法变彻法是因为助法井田制本身的制度缺陷。这时候有人也许会说，虽然助法井田制自身有缺陷，但是它一开始实行得很好后来才出现问题的，这不就是因为生产力发展导致的原有生产关系不再适合了吗？笔者并不认同这个说法。以助法井田制中公田“搭便车”的问题为例，一开始人们都遵纪守法到公田里劳作，谁都不愿意做第一个偷懒被罚的人。但后来部分人因为休耕离开原配授田地不去公田里耕作，或是总会有第一个偷懒的人出现，以后便愈演愈烈，人一多，官吏也不好追究责任。而且“搭便车”作为一种利用制度漏洞谋利的方法，若放在互联网发达的今天，一旦被发现立马就会被快速传播引起政府注意。但当时信息相对闭塞，传播缓慢，“搭便车”需要一定的时间才能在全国范围内被广大农民采用，“搭便车”造成的税收减少也需要严重到一定程度才会被政府注意到。一个制度由于自身缺陷产生的问题，由出现再到扩大本身就需要一定的时间，并不能简单地认为是生产力进步所致。王田制、均田制改革的根本原因更不可能是生产力发展的结果。难道是生产力的发展导致了中央财政困难、社会动荡和战乱？两税制所要解决的中央地方财权之争自然也不是生产力发展所致。它们应该都归咎于之前或现任政府的错误行为。而导致“一条鞭法”和“摊丁入亩”出现的土地流转频繁和土地所有权不稳定，笔者认为这更是一种经济恢复到一定程度或者就是战乱中的正常现象，并不是生产力发展所致。

（三）微观主体在土地制度改革中起了积极的推进和方向指引作用

在中国历史上，有很多次土地制度的变革并不是政府主导的改革，只是对微观主体在生产生活中推动的土地制度的变化的承认。氏族部落时期，没什么政府，是人民出于建设大型公用设施的需要自发地聚居，实行土地集体经营制。周朝的井田制也不是周朝政府自己发意重新制定而成的，而是顺从人民希望，对氏族部落时期的土地制度给以统一规制完成罢了。秦孝公时，商鞅建立土地私有制，使土地买卖合法化，也不过是承认民间的既定事实，使土地私有的倾向合法化，并不是人为地造成一个新制度。笔者认为，微观主体在实现自身利益最大化过程中所推动的土地制度的变化，是能使整个社会达到帕累托最优的，这可以理解为“市场”的行为推动土地制度变革，而不是国家通过“计划”的手段去变革制度。

（四）意识形态对土地制度改革的影响微小，反而是土地制度改革促进了意识形态的变化

意识形态从来不是土地制度变革的原因。并不是说在某一特定时期，当权者或社会主流认为有利于提高效率的土地私有制好就变革土地制度为土地私有制，当权者或主流社会认为可以抑制土地兼并促进社会公平的土地公有制好就将土地收归国有实现土地公有制，两种意识形态在主流社会中交替的主导地位造成了土地私有制和土地国有制在历史上的轮流出现。这种说法是不正确的，在事实面前也是站不住脚的。北魏均田制的出现并不是为了抑制土地兼并，只是为了通过生产资料的合理匹配实现增加中央财政收入的目的。恰恰相反，笔者认为是土地制度的变革促进了意识形态的变化。使私人土地合法化，私人正式取得了政府认可的土地私有权的商鞅变法，确立了我国第一个土地私有制，但公地私有化在战国时期已是普遍存在的事实，商鞅只不过承认既成事实，使土地私有的倾向得以合法化。从某种意义上讲，“土地私有”在商鞅变法确立土地私有制之前就已出现，而且普遍存在。而使土地具有私产的性质意味着彻法井田制，彻法井田制的出现则单纯是为了解决助法井田制自身缺陷造成的社会问题，并不是因为主流认为私有制可以实现社会效率最大化而产生的。然而笔者认为是彻法井田制使得所配授田地类似于私产，才让人们私有的观念进一步强化。而后来将土地收归国有，建立了土地公有制的王田制和均田制则纯粹是为了增加赋税，并无抑制兼并之意，自然也不能认为是追求公平的思想观念重新占据社会主流造成的土地公有制的再次出现。与之相类似的是，与西方因为人们保护财产需要而政府颁布制定了产权制度不同，我国土地产权制度的出现与强化，如宋朝的方田均税法、明初的鱼鳞册，则是因为中央政府征收赋税的需要而产生的，客观上促进了产权意识的发展。因此，我们说中国古代土地制度变革中意识形态几乎不起任何作用，反而是受变革后的土地制度影响而发生改变。

（五）双轨制和产权残缺会造成土地制度的崩溃

双轨制造成了权利的不平等，极易产生寻租和腐败现象，甚至加剧阶级矛盾，伴随双轨制的产权残缺更是阻碍了经济发展。北魏均田制破产的其中一个原因就是实行了双轨制。均田制是一个包括使用者必须授还的公地与无须受还的私有土地两种成分的双轨制。而私有制成分增加，用于分配的公有土地便相对或绝对减少，均田制也就逐渐走上崩溃之路。而能成为私有田产的又多是官吏职分田和皇帝的“赐田”，以及唐时的官人和勋授永业田。这无疑造成并加剧了阶级对立。而且北魏政府所授予农民的是一种残缺的土地产权。在均田制下，国家保留了大量的土地产权，农户得到的是一种残缺的土地产权，如规定了田地的用途和使用期限。就桑田、宅地等永业田来说，虽然国家承认农户的拥有权，但限制了土地买卖范围，“不得卖其分，亦不得买过所足”，而且使用用途也有限制，桑田上只能种植特定的农林作物。也就是说，国家对农户土地的使用、收益以及转让给予了限制、管制和干预。对农民土地产权的管制，增加了国家的制度成本，也使得监督执行难度加大。这两个因素综合作用最终导致了均田制的破产。

（六）中国古代土地制度改革的主要目的都是增加财政收入

从对中国古代土地制度变革的研究中我们发现，中国土地制度变革的最主要目的往往是增加税收，而不是最大化社会总体福利。东汉的王莽将土地税从三十税一变为十税一，而且对百姓从事的各项经营活动也实行什一而征，通过“王田制”改革达到增加国家税收的目的。北魏的“均田制”通过使生产资料合理匹配达到恢复生产、增加税赋的目的。唐朝的“两税法”改革是为了地方财权收归中央，提高中央政府收入。为了整理财政乃至增加税收，宋朝实行了方田均税制。“一条鞭法”和“摊丁入亩”都是为了稳定财政收入而进行的税法改革。其实这一点可以用制度经济学中的委托—代理理论解释。我们可以认为一个国家的全体人民是委托—代理关系中的委托人，政府是委托—代理关系中的代理人，委托人和代理人的目的不是完全一致的。在这种条件下，委托人追求的是总体福利，而代理人追求的是自身利益最大化即政府税收最大化和政权存续时间的最长化，而此时委托人无法使用“强制合同”来迫使代理人选择委托人希望的行动，代理人便会选择能最大化自身利益而不是委托人利益的行动，在土地制度变革中表现为政府为了增加税收而进行土地制度改革。

（七）土地使用权流转受限制会导致生产无效率

在实行井田制的时期，土地的使用权不能自由流转，土地使用权的变化只能通过政府的“授田”与“还田”的行为进行。而严格的授还田制度不仅会因无法适应变化的人地关系而不能继续施行或造成资源浪费，还会使土地分散化无法规模经营而效率受损。假如随着时代的发展人相对于土地多了，会使得人民授田额不足，影响原有制度的施行，均田制的崩溃就是因为后期土地不足以分配。假如随着时代的发展人相对于土地少了，继续按照之前规定的额度授田，会造成土地资源的巨大浪费。而且不断地授田与还田还会将土地分割成零星小块，土地的分散化使得规模经营失去可能性，会造成平均效益的下降。在唐朝均田制实行的后期，根据在吐鲁番地区出土的文书残卷，所给授的田都是小块地段，最小的地段只有半亩，最大的也只有4.4亩，绝大多数为一亩整。更值得注意的是，每户所得的许多小田块并非坐落在一处互相毗连着。西嶋定生把有资料可查的53户人家加以比较，将其田块与田块间的最大距离列表说明，有的相距不过三里五里，有的则相距远达一百里。

四、对当代土地制度发展的启示作用

（一）坚持土地公有制不动摇，废除土地集体所有制

从前面的分析中我们发现，土地公有制并不是什么新的制度，而是我们国家的一项沿袭了上千年的制度。所以，我们并不能从历史的角度否定土地公有制。恰恰相反，历史在一定程度上对土地公有制给予了支持。“中华民国宪法”第一百四十三条规定：“中华民国领土内之土地属于国民全体。人民依法取得土地之所有权，应受法律保障与限制。”“中华民国土地法”第十条规定：“中华民国领域内之土地，属于中华民国人民全体。其经人民依法取得所有权者，为私有土地。”[19]而民国时期土地问题严重，危害国计民生。可见土地私有制在中国的不适用性。那我们为什么要实行土地公有制呢？首先，土地并非人为产物，所以不应属于任何个人或团体，全部土地所有权属于全体公民。其次，社会主义制度与以前各阶级社会的本质区别，就在于将土地和主要生产资料的所有权从资本家和集权专制国家那里夺过来，交还全体公民。在资本主义社会，资本家凭借对土地私有权的垄断，收取绝对地租，剥削劳动人民。而社会主义通过生产资料的公有制消灭了剥削阶级。在中国如果要实行社会主义制度，就要坚持土地公有制不动摇。最后，土地与劳动力、资本、技术等其他生产要素相比，土地利用活动具有高度的外部性，当事人在土地上从事的经济社会活动，其行为效果无法由当事人概括承受，因而土地不宜完全由私人垄断。^[19]我国宪法规定，中华人民共和国的社会主义经济制度的基础，是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地是宝贵的自然资源，同时也是最基本的生产资料，土地的社会主义公有制是我国土地制度的核心，也是我国土地管理法等一系列土地立法的基础。所以，我们要坚持土地公有制不动摇。但是，我们要废除集体所有制。首先，历史已经证明集体经营制是无效率的，也是无法长期存在的。而集体土地所有制因为集体利益、集体义务的存在，也会像集体土地所有制一样由于“搭便车”的行为而最终消亡。正如刘永佶教授所说，全国土地作为总体自然资源，理应由全体国民所有。为什么只有城市的土地和非农用地的滩涂等才是“全民所有”（即农民也有其所有权），而农村土地只能由特定村的村民“集体所有”？为什么只许农民拥有城市土地的所有权，而不许市民拥有农村土地的所有权？这些都是不可能从社会主义制度加以说明的。其次，以宪法和法律规定的“农民集体组织”对土地的所有权是残缺的，其既不能自主地决定所有权的变更，比如卖给周围的集体或是其他企业，也不能自主地行使土地的使用权，现行的《土地管理法》一方面规定农民集体所有的土地可以由本集体经济组织以外的人或单位承包经营，从事种植业、林业等生产；另一方面却规定农民集体所有的土地的使用权不得转让或出租用于非农业建设。集体所有土地牢牢地被限制在农业生产领域。土地集体所有制名不副实。[20]而且，集体土地所有制在其诞生之初就是一种制度的妥协。1982年的宪法修改者原本打算将所有的土地都收归国有，但是考虑到农民的土地是在中国共产党“打土豪、分田地”的号召下为夺取和巩固政权付出了巨大的牺牲才换来的，突然宣布国有难以被农民接受，于是采取折中的办法，先规定城市土地为国有，其他事情慢慢来。[21]综上所述，我们应该废除产权不完整、不明晰的只是一种过渡制度的集体土地所有制。

（二）积极、主动地进行土地制度改革，摆脱生产力的束缚

历史上的土地制度改革都是被动推进的，新中国的土地制度变革依然无法摆脱被社会现实的矛盾“牵着鼻子走”的历史路径。在1978年以前，中国在城市土地使用上采取的是无偿、无限期、无流转的“三无”制度。但随着1978年以后经济体制改革的不断深化，城市土地行政划拨使用制度的弊端日益暴露，造成了国家所有权虚化、土地资源配置效率低下、市场价值规律无法发生作用等问题，人们才逐渐认识到土地制度改革的必要性。中国城市土地使用权制度，向着有偿、有期限、可流转的方向发展。[22]又一次，我们的土地制度改革落后于社会现实的变化，成为被激烈的社会矛盾“牵着鼻子走”的被动性变革。在进行经济体制改革的时候，我们并没有想到进行土地制度的改革，而是放任矛盾的出现，才发现原来土地制度出了问题，需要改革。因此，我们要跳出中国古代土地制度变革被动的怪圈，实行主动的以促进生产力发展为目的的土地制度改革。可选取部分地区进行试点，试探性地进行主动土地改革以促进生产力发展，让土地制度改革不再只是建立在糟糕社会现实基础上不得已而为之的被动举措。这看似是与马克思主义的生产力观相违背的，马克思认为生产力决定生产关系，生产关系要适应生产力的发展。在生产力尚未得到发展的时候，怎么能进行生产关系的变革呢？但是，历史告诉我们，中国土地制度的变革与生产力发展并没有大的关系，生产力没有变化并不是我们不进行土地制度改革的理由。恰恰相反，我们正是要通过土地制度的改革促进生产力的发展。

（三）尊重微观主体推动土地制度变化，弱化政府主导土地制度改革的职能

家庭联产承包责任制就是小岗村这个微观主体推动的土地制度的变化，虽然家庭联产承包责任制在推行的过程中遭到了不少的非议和责难，但随着安徽省凤阳县、肥西县及四川一些地区也先后搞起了名称各异的承包责任制，越来越多的微观主体在实行这一能实现自身利益最大化的制度，它的优越性逐渐体现出来，并最终在1982年1月1日，中共中央的《全国农村工作会议纪要》中明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”。^[36]在联产承包责任制这一土地制度改革的过程中我们发现，中央政府对这一土地制度的变化并没有明确的支持或制止，而是放任其由各微观主体（包括各省、市、县政府，各公社乃至各生产大队）自行对该土地制度进行选择，并最终在这一类似“市场化”的进程中推动土地制度的变化，最后再顺应民意把好的为人民所接受和支持的制度以法律文件的形式确定下来。而不是打击一切微观主体推动的对土地制度的变革，只允许政府主导进行土地制度改革。但在今天，我们却否认微观主体对土地制度变化的推动作用。事实上，从20世纪80年代末期开始，东南沿海的江苏、浙江等地区就已经存在一定规模的集体建设用地流转的试点和实践，并且得到了当时国家土地管理局和当地政府的默许乃至支持。但是1987年国家土地管理局进行的“江苏省南通市的乡镇集体土地建设用地收费试验”被迫停止，2005年广东省政府出台的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》以政府规章的形式肯定了集体建设用地不用经过征收可以直接入市的做法，却不但没有得到国家法律的支持，反而遭到中央政府主管部门的批评和禁止。2015年，国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域开始进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作。且不论效果如何，最起码从时间上看我们对集体经营性建设用地入市的改革已滞后了快30年。

（四）弱化意识形态在土地制度改革中的作用，正视土地制度改革对意识形态变化的推动作用

现今中国的土地制度改革仍在很大程度上受意识形态的影响。20世纪的中国似乎没有实现从“阶层分化”到“功能分化”的完全转变，具体到财产的产权制度，分析某一财产制度属于“公有”还是“私有”的逻辑标准不是“权利—义务”，而是马克思主义政治经济学和“共产主义—社会主义”意识形态所强调的“生产资料谁占有”。^[21]我们并不否认意识形态的制度功能，在新制度经济学看来，意识形态作为由世界观构成的价值系统，对于克服经济社会领域中的“道德风险”，具有重要的制度功能。[23]但我们必须认识到，意识形态在土地制度变革中几乎不起作用，反而是土地制度的变革造成了意识形态的变化。因此，我们不要将土地制度改革与意识形态绑架，要重新审视意识形态在土地制度变迁中所起的作用。历史上从来不是意识形态变化引起了土地制度改革，而是土地制度改革引起了意识形态的发展。同时要对土地制度变革对意识形态领域造成的影响有充分的认识。1978年的土地制度改革使得无论是农村还是城市的土地都具有了部分“私产”的意味，要妥善应对由于土地制度改革造成的人们思想变化。比如，当前土地使用权到期的问题无法得到合理解决，会造成“私产”观念越来越严重，甚至成为实质，会给土地公有制带来很大的冲击。

（五）消灭城乡双轨制及其所造成的产权残缺

我国如今实行的城市土地国有制和农村土地集体所有制的“双轨制”已出现必然崩溃的端倪。一是城市不断扩张，蚕食农村集体所有的土地。20世纪90年代以后，各级政府有意识地在“经营城市”的口号掩护下，不断实现城市土地和国有土地扩张的目标。一般来说，先将城市发展规划报各级主管机关并获得批准，然后将城市规划区内的集体土地无偿国有化或有偿征收变为国有，最后将这些土地纳入城市国有土地储备中心。在土地资源一定的情况下，城市国有土地的不断扩大造成了农村集体土地的不断减少，直到最后消失。虽然国家在“十三五”期间进行了城市开发边界划定的试点工作以控制城市规模、保护农村集体性土地。[24]但这无疑治标不治本。二是双轨制造成的产权残缺限制了农村地区和农村居民的发展。《中华人民共和国土地管理法》等法案赋予了城镇居民可继承、转让和抵押房地产的权利，法律却不允许农村居民持有可交易的房地产权，限制了宅基地使用权的转让和抵押，对农民利益造成了巨大损害，阻碍农村居民运用金融工具进行发展。而且农村集体土地无权进行城市建设，甚至无法进行非农建设，排斥了乡村自主进行城市化的可能性。现代工商业不得不向城市聚拢，大量农村劳动力被迫进城打工。城市扩张与“城市病”越来越严重，城市负担了过多的人口，留守儿童问题，进城农民工的社会保障、住房及其子女的教育等问题，究其缘由，都是产权残缺造成的受限制的农村发展。^[21]所以，我们要废除城乡双轨制并加快土地产权的明晰与完善。

（六）重视土地制度中的委托代理关系

在当今中国的土地制度中，由委托代理关系的存在造成的问题依然很严重，甚至违背了土地制度制定的初衷。在我国，土地归国家所有，但是地方直接代表国家行使国有土地的所有权，在1984年的分税制改革之后，绝大多数土地买卖的收益更是被纳入了地方财政。对于地方的政府官员来说，他们所想的是如何在短期内利用土地制度来增加财政收入，促进短期GDP的增长，他们并不关心土地制度在长期内带来的危害或是对社会总体福利的削弱。而中央政府更在意的是土地制度在长期内是否真的能提高人民的福祉。但显然目前二者之间缺乏一个“强制合同”来使委托人与代理人之间的目标相一致。我们在进行土地制度变革时，要重视对其中委托代理关系的改革。

（七）推动土地使用权的自由流转

1993年11月，国务院在发布的文件中指出“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”。在一定程度上避免了过于严格的“授还田”制度。但当今的农地分配制度，同之前的配授田制度一样，土地细碎化现象严重。从全国看，每户农民平均分到土地8.74亩，且被分割成9.5块，平均每块仅0.89亩。[25]所以，我们要在土地公有制条件下推行土地使用权的自由流转，在广泛意义上实现所有权公有、使用权私有的土地制度。

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