第一节 计划经济时期的劳动力市场分割

经济发展是一个遵循经济总量增长和经济结构变化双重主题的推进过程。随着人均收入水平的提高，初级产业的产值比重及就业比重下降，这是一个古老而至今适用的经济规律。几乎所有的社会在从不发达到发达的经济发展过程中，都不可避免地要经历一个类似的趋势，从而进行经济结构的调整。改革以前，中国经历了几十年的工业化过程，但在工业比重大幅度提高后，农业劳动力比重仍然偏高，城市化水平相对低下，迥异于经济发展的一般规律。这是由计划经济条件下的劳动力资源配置制度造成的。

一 发展战略与户籍制度

中国传统的计划经济体制，是围绕推行重工业优先发展战略而形成的。在资本稀缺的经济中，推行资本密集型重工业优先发展战略，不可能依靠市场来引导资源配置，因而必须通过计划分配的机制，把各种资源按照产业发展的优先顺序进行配置。由此，以资本和劳动力为代表的资源或生产要素，既无必要，也不允许根据市场价格信号自由流动。

因此，随着20世纪50年代这种发展战略格局确定下来，中国一系列相关的制度安排把资本和劳动力的配置，按照地域、产业、所有制等分类，人为地画地为牢，计划之外的生产要素流动成为不合法的现象。其中，把城乡人口和劳动力分割开的户籍制度，以及与其配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社会保障制度、基本消费品供应的票证制度、排他性的城市福利体制等，有效地阻碍了劳动力这种生产要素在部门间、地域间和所有制之间的流动。

把城乡人口和劳动力分割开的制度安排，最重要的是户籍制度。在中华人民共和国成立之初，人口的城乡流动和自由迁移是不受限制的。1949—1957年，城镇人口增加的总量中，70%—80%是由农村向城市的迁移构成的，与当时发展中国家的一般情形相类似。然而，为了保证农村中有足够的劳动力生产农产品，同时也为了把城市里享受低价格农产品的人数限至最少，需要设立一些制度，约束城乡人口及劳动力的流动。1958年，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，确定在全国实行户籍管理制度，从此形成了几乎延续至今、阻碍人口迁移和劳动力流动的制度框架。

这种户籍管理与其他国家实行的居住地登记制度不同，其目的是把城乡人口的分布和劳动力配置固定。根据户籍管理规定，一个人出生后，依据其母亲的户籍所在地进行户籍登记；在其一生中，除非政府认为有恰当的理由，或按照计划经济的统一安排，经公安部门批准，才可以改变户籍登记地。从20世纪50年代末到改革开始，户籍制度一直严格执行，人口迁移，特别是从农村到城市的人口迁移，受到严格的限制。

具体而言，人口的区域迁移是由公安部门控制的，计划安排之外的农村向城市的迁移几乎不可能；劳动力的产业转移则由劳动、人事部门计划调配，自发的劳动力市场也不存在。在此期间，迁移意味着户籍所在地的改变。根据一项调查，在1949—1986年的迁移人口中，50年代迁入城镇的占20.7%，60年代占17.0%，70年代占3.9%，1980—1986年占29.4%。在所有这些迁移人口中，只有45.23%为由农村到城镇的迁移。^[1]

由于能够有效地把农村人口控制在城市体制之外，城市福利体制就可以相应地建立起来了。除了诸如住房、医疗、教育、托幼、养老等一系列排他性福利之外，以保障城市劳动力全面就业为目标的排他性劳动就业制度，是这种福利体制的核心。

二 城市就业政策

在计划经济条件下，劳动力就业是国家经济发展长期、中期乃至短期计划的一项重要内容。例如，在典型的计划编制过程中，强调的是国民经济综合平衡，并把人力、物力、财力的平衡分解为财政、信贷、外汇、物资和劳动力五个方面的平衡。政府的计划委员会中相应地设有劳动工资计划部门。

从企业使用劳动力体制来看，全民所有制单位新增职工指标由国家控制，具体分配和招工由地方政府负责；集体所有制单位新增职工指标由地方管理，报中央备案。企业用工制度主要有两种。第一种是固定工制度，即通常所说的“铁饭碗”。在国民经济计划增加职工指标的范围内，所招收的职工都属于固定工。第二种是临时工或合同工。这是用工单位与劳动者之间签订劳动合同，规定工作期限、工作条件和劳动报酬的制度，但招收临时工也必须编制计划。

在通过户籍制度限制劳动力在城乡之间流动的前提下，城镇实现了全面就业政策。由于重工业具有资本密集程度高的特征，这种重工业优先发展战略吸纳劳动就业的能力较弱。如果政府不对劳动力市场进行干预，就会产生过高的失业率，影响社会稳定，妨碍国家工业化进程。为了保持社会稳定，城市居民的就业在传统体制下得到了充分的保障，由劳动部门或人事部门按照整体经济计划和资源配置优先顺序安排就业和岗位。

在吸收就业的渠道中，国有部门是主要的渠道，辅之以城市集体经济部门。而一旦这种就业被安置妥当，一个职工几乎就不再有机会改变就业单位，也没有被解雇和失业之虞。因此，寻求就业者并不面对一个竞争性的劳动力市场，只需要具有城市户口，就会自然而然地得到就业安置。换句话说，这种全面就业的政策是绝对排他性的，即只要一个人没有城市的户口，无论其人力资本如何，无论企业有何等迫切的需要，只要不是在计划安排之内，就不能得到就业。

三 社会保障和福利制度

由于城乡劳动力配置的分割，计划经济时期的社会福利和社会保障也具有浓厚的城市偏向色彩。在农村，由集体经济即人民公社，对因疾病、伤残而丧失劳动能力的社员，以及没有子女的老年社员，给予基本生活保障；同时根据各地情况，分别形成了低水平、广覆盖的合作医疗体系。而标准统一的全国性社会保障仅限于城市职工。

城市职工社会保障体系，是以1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为法律依据和实施原则的。按照这一条例，中国企业职工享受除失业保险以外的一系列保险项目，包括老年、工伤、疾病、生育、遗属等基本保险。此外，职工住房、子女入托、子女就学等一系列福利项目也包括在内，形成了与全面就业和低工资制度相互补充的高福利体制。

在计划经济条件下，社会保障制度和福利制度具有以下几个主要特征。首先，企业履行社会保险职能。职工养老等劳动保险由企业在营业项目外列支，没有全国统筹资金。但由于国家对企业实行统收统支的财务管理制度，事实上是在国有经济范围内进行统筹的，国家成为企业职工及其家属生老病死的无限责任人。其次，企业办社会。企业营办职工住房、医疗、培训、子女入托和就学等几乎全部福利事业，许多大型企业自身就成为一个小社会。再次，职工养老金的领取水平由职工工龄和退休前工资水平确定，替代率较高。最后，社会保障体系和福利制度是城市偏向的。就绝大多数保障项目来说，农村人民公社社员都被排除在覆盖范围之外。

四 传统体制的弊端

以城乡分割的劳动力资源配置方式、排他性城市全面就业和城市偏向的社会保障与福利制度为主要内容的传统劳动保障政策，是为推行重工业优先发展战略服务的，与计划经济体制具有内在的相容性和一致性。同时，这套政策体系与计划经济体制一样，存在严重的弊端，并且给中国经济带来损害性的影响。

首先，这套政策体系的执行导致资源配置效率低下。在城乡隔绝地配置劳动力资源的情况下，由于农业中剩余出来的劳动力无法向工业和城市转移，一方面造成中国产业结构的扭曲，这不仅表现在初级产业份额下降缓慢，城市化水平低，更主要地反映在结构变化中就业转换滞后于产值转换。中国农业在国内生产总值中的份额，早在1978年以前就已下降到28%，而农业劳动力的比重仍然高达70.5%。

另一方面表现为城乡劳动力占有的资源严重不均等。1978年城市部门共有9500万名职工就业，农村劳动力人数为3.1亿人，两者劳动力之比率为1∶3.2；而同年国有企业拥有固定资产总值4488亿元，农业中固定资产总值不足950亿元，两者资本之比率为4.7∶1。按照生产要素遵循提高边际报酬的逻辑流动的原则，这实际上就意味着资源配置效率的损失。

其次，这套政策体系的执行导致激励机制缺乏，劳动积极性不高。由于城市实行全面就业的政策，劳动者就业的唯一条件是具有城市户口，因而企业职工没有失业的顾虑，感受不到就业竞争的压力，即所谓的“铁饭碗”；劳动报酬、社会保障水平以及享受福利水平也与职工工作努力程度脱离了联系，即所谓的“大锅饭”。因此，事实上，在企业中是没有激励机制的，管理有名无实、劳动纪律松懈、出工不出力等现象十分普遍，造成微观层面上技术效率的损失。

最后，偏向于城市居民而把农村人口排斥在外的社会保障与福利制度，不仅造成社会不公平，加深了城乡之间的差别和矛盾，还由于这些项目主要由企业承办，混淆了企业的经营职能和社会职能，掩盖了企业经营管理不善的问题。企业往往以保障与福利开支掩盖经营成本的提高，使得政府主管部门无法识别和考核企业绩效，造成企业财务的软预算约束。^[2]此外，企业办社会，提供本来应由市场提供的福利和服务，造成规模不经济，抑制了服务业的发展。