序言

公共管理的研究需要理论和实践相互结合。鄞益奋博士的《澳门特区政府改革与社团治理》从澳门的实践出发，阐述了公共管理中政府管理和社会组织治理的实际情况，从实践层面回应了我在若干年前所阐释的公共管理理论思考，特别是关于主配角论、互动论和阶段论的思考。

一是主配角论。公共管理是由政府、非政府公共组织和民众所组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织和民众。公共管理的主角是政府，配角是非政府公共组织和民众。只有主角和配角各自都扮演起自己的角色，各就其位、各尽所能，才能真正建构起良好的公共管理体系，最终实现社会善治。主配角论的中心论点是，公共管理需要包括政府在内的多元主体，但多元主体的地位又是有差别的。政府是公共管理的核心主体和主角，政府管理的成效相当大程度上决定了公共管理的成效；与此同时，非政府公共组织和民众作为配角的作用也不可小觑，他们不仅可以弥补政府管理的不足，还可以在一定范围内独当一面地管理社会公共事务。

澳门特区政府管理和社团治理的经验告诉我们，在澳门公共管理的实践中，特区政府是最为重要和核心的主体和主角，回归以来澳门特区政府诸多改革政府的措施和行动，是澳门公共管理实践中最受人关注的部分，其内在和根本的原因就在于政府的主角与核心的作用。政府管理改革不仅集中于政府内部管理的改革，也涉及公众咨询及民众作用的改革。而社团是政府之外的另外一个重要的公共管理主体，社团在提供社会服务方面的卓越贡献成为澳门公共管理中一道亮丽的风景线，体现了公共管理社会化中“社会的共同事务应由社会自身来做”的内在要求。

二是互动论。在公共管理主体突破政府的单一维度而外扩到多元化主体之后，仅仅满足于对公共管理主体多元化的认知是远远不够的。对公共管理主体的研究，进一步要考虑的还有三个问题：政府、非政府公共组织、民众这三类主体在公共管理中各自发挥什么作用？这三者之间在公共管理中构成什么样的互动关系？这三者所担当的角色及组成关系是如何处于动态变化之中？我们不能从“政府中心论”出发看待公共管理变革，而是要从政府与非政府公共组织、政府与公民的互动角度进行探索。

澳门的社团治理，牵涉与澳门特区政府千丝万缕的互动关系。鄞益奋博士在讨论澳门社团治理的各章节中，无论是探讨澳门的社团治理体制，还是讨论澳门的组织文化、人力资源状况及社会服务模式，都蕴含着社会和政府互动关系的内容。在某种意义上讲，澳门社团能发挥良好的治理绩效，不仅是历史传统、地区文化等方面的原因，另一重要的原因是澳门社团形成了与政府良性互动的关系。正是由于政府和社团的良好互动关系，社团才能更有资源和能力来帮助政府提供社会服务，社团才能发挥好“一方面帮助政府，一方面监督政府”的双重作用，从而形成澳门特色的社团治理模式。

三是阶段论。从主体间关系以及各主体所承担的角色（作用），可以把公共管理发展分为以政府为本位、民众和非政府公共组织依附于政府的政府管理模式，和以社会为本位，政府、民众和非政府公共组织平等合作的社会治理模式等多个阶段。用形象的语言表述，政府管理模式中政府和社会的关系是“父子关系”，社会治理模式中政府和社会的关系则是“兄弟关系”。

政府管理模式又可以分为政府管理的集权化模式、民主化模式、社会化模式三个发展阶段。第一个阶段是政府管理的集权化模式。公共管理完全依赖于政府，国家对社会全面干预，社会湮没于全能主义的政府之中。第二个阶段是政府管理的民主化模式。政府开始意识到，政府管理的目的在于解决民众共同关注的社会问题，公众的满意度是评判政府管理的最终准则；政府吸纳民众参与对公共事务的管理，关注公众的反馈，调动公众对社会公共事务管理的积极性。第三个阶段是政府管理的社会化模式。政府再也无法独自承担对社会的管理职能，因为政府能力已经不能胜任日趋复杂的社会公共事务的需要。政府要求社会各方参与到公共事务的管理中来，主动地向非政府公共组织、民众分权，形成制度化的分工协作关系。

社会治理则可区分为自主化模式、多中心模式两个发展模式。第一个模式是社会治理的自主化模式，非政府公共组织和公民对政府本位提出挑战，要求政府真正还权于社会，其自主性不断增强，组织化程度不断提高，自治能力不断提升。民众和非政府公共组织逐步摆脱对政府的依附，成为社会公共事务管理中完全独立的主体。第二个模式是社会治理的“社会治理多中心”模式，完全实现了对政府管理的超越，非政府公共组织和公民成为独立的公共管理主体，与政府共同构成了多中心网络式社会治理结构。

依照以上的模式和阶段的划分，通过鄞益奋博士《澳门特区政府改革与社团治理》一书的介绍，可以看出，澳门的公共管理模式是还没有进入社会治理的多中心模式的阶段，基本上处于政府管理的社会化模式和社会治理的自主化模式的阶段中间。这说明未来澳门特区政府改革和社会治理的共同努力方向，是要进一步增强非政府公共组织的自主性，并促使民众更好地发挥在公众咨询中的作用。

本书不仅是对公共管理理论的实践验证，也是了解回归后澳门公共管理和公共治理状况重要的参考书。长期以来，澳门被称为社团社会，这种社团社会的体制、文化背景是什么，其资源如何，其社会服务发挥的成效如何，对许多人来说是一个未知的领域，本书对这些社团治理的领域进行了探索和求知。此外，澳门特区政府在回归以来的管治能力一直深受关注，特区政府如何因应管治能力提升而展开改革，本书也为我们进行了学理上的梳理和分析。

总而言之，本书对澳门特区公共管理的两大体系即政府管理改革及社团治理进行了较为系统的梳理和深入的分析，为我们了解澳门特区政府的行政改革和社团治理提供了一个良好的观察视角。我相信，本书的出版对于有志于了解和研究澳门公共行政和公共治理的读者来说，定会有所裨益。

北京大学政府管理学院教授

陈庆云