第一部分 地中海南欧七国联盟

第一章 地中海南欧七国联盟概况

第一节 联盟产生的背景

2016年9月9日，法国、意大利、西班牙、葡萄牙、希腊、塞浦路斯和马耳他南欧七个国家在希腊的雅典宣布在欧盟的框架下成立南欧七国联盟。在西方，地中海南欧七国联盟也常常被称为地中海七国、七国集团或欧洲七国等。

地中海南欧七国联盟聚集了地中海沿线的法国、意大利、西班牙、希腊、塞浦路斯、马耳他和并不位于地中海而坐落于大西洋沿岸的葡萄牙。从地理划分上看，葡萄牙并不在地中海沿线，却被纳入地中海南欧七国联盟机制；而欧盟成员国中的克罗地亚和斯洛文尼亚都在地中海沿线，却被排除在地中海南欧七国联盟之外。那么为什么会出现这样的情况呢？究其原因，情况比较复杂。回答这个问题，必须首先了解欧洲的地域划分。

欧洲有1016万平方千米的面积。根据其地理位置、自然环境和历史沿革，欧洲主要分为东部板块和西部板块。东部板块的面积几乎占整个欧洲的一半，但地形相对单一，主要包括俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦、爱沙尼亚、拉脱维亚等国。东欧平原的气候属于温带大陆性气候，经济发展程度与欧洲西部板块存在一定的差距。

西部板块属于欧洲传统强国聚集的区域，根据地理位置和地缘战略，又可以分为北欧、西欧、中欧和南欧四个地区。北欧位置偏北，气候较为寒冷。北欧主要包括挪威、瑞典、芬兰、丹麦和冰岛 5个国家。这些国家经济发达，实行高福利制度。西欧濒临大西洋，深受海洋的影响，气候温和湿润。主要包括英国、爱尔兰、荷兰、比利时、卢森堡、法国和摩纳哥7个国家，工业化水平高，经济发达。中欧地形地貌较为复杂，地势南高北低，西部部分地区是温带海洋性气候，东部是温带大陆性湿润气候。主要有德国、波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、奥地利、列支敦士登和瑞士8个国家。中欧经济发展水平参差不齐，德国是经济大国，奥地利和瑞士属于经济发达国家，而其他国家的经济相对落后。南欧地形以山地为主，属于地中海气候。因为大多南欧国家靠近地中海，也常被称为地中海欧洲。有西班牙、葡萄牙、意大利、希腊、克罗地亚、斯洛文尼亚和马耳他等18个国家。

西班牙、葡萄牙、意大利、希腊、克罗地亚、斯洛文尼亚和马耳他都是南欧国家，也都位于地中海地区，为什么克罗地亚和斯洛文尼亚被排除在地中海南欧七国联盟之外呢？

原因主要有以下两点。

第一，第二次世界大战结束后，因为资本主义和社会主义两种对立的意识形态而造成采取两种不同意识形态制度国家的对峙，从而形成了长时间的冷战。欧洲板块划分为北约和华约两个不同的地缘政治大区。以苏联为领袖的东欧国家建立了华沙条约组织的政治军事同盟，对抗以美国为首的北大西洋公约组织。

北约于1949年成立，当时主要有12个成员国，分别是美国、加拿大、英国、法国、比利时、荷兰、卢森堡、丹麦、挪威、冰岛、葡萄牙、意大利。希腊于1952年加入。西班牙于1982年加入。斯洛文尼亚于2004年加入北约。克罗地亚于2009年加入北约。因此，地中海七国中的法国、葡萄牙、意大利、希腊和西班牙是传统意义上的西方民主制度和市场经济国家。

斯洛文尼亚和克罗地亚并不属于北约国家，而是与北约对立的华沙条约组织成员国。华沙条约成员国主要有苏维埃社会主义共和国联盟、德意志民主共和国、波兰人民共和国、捷克斯洛伐克、匈牙利人民共和国、罗马尼亚社会主义共和国、保加利亚人民共和国、阿尔巴尼亚人民共和国等。斯洛文尼亚和克罗地亚在冷战时期，属于社会主义大家庭的成员之一。

历史上，克罗地亚和斯洛文尼亚是塞尔维亚-克罗地亚-斯洛文尼亚王国的一部分，主要受拜占庭文化影响，属于斯拉夫民族，起源于俄罗斯和乌克兰等东欧地区。1929年，王国正式改名为南斯拉夫。第二次世界大战中，苏联出兵南斯拉夫，解放贝尔格莱德。南斯拉夫成为共产主义阵营的一个成员。但是，当时的总统铁托领导下的南斯拉夫采取了独立自主的方针，坚持不结盟，反对本国成为苏联的势力范围。

1990年，柏林墙倒塌。1991年，苏联解体，冷战结束。1991年，南斯拉夫社会主义联邦共和国的斯洛文尼亚、克罗地亚、波斯尼亚和黑塞哥维那及马其顿相继宣布独立。长期以来，属于前南斯拉夫的斯洛文尼亚和克罗地亚一直实行社会主义联邦制，直到1991年南斯拉夫的解体，两国开始独立，才向西欧国家看齐。

第二，虽然欧盟是在1993年《马斯特里赫特条约》正式生效成立，但是欧洲统一的思想在很早以前就出现了。当奥斯曼帝国于1453年攻占拜占庭帝国时，属于基督教的欧洲国家就产生了组建欧洲联盟的想法，当时的目的是面对日益强大的奥斯曼帝国，欧洲基督教国家团结一致，共同抵抗具有伊斯兰教信仰的奥斯曼帝国的入侵。1948年，荷兰、比利时、卢森堡三国为了开发三国之间的原材料市场，实现商品的自由流通，决定实行相互免除关税制度，建立关税联盟，开放原料、商品的自由贸易。实际上，这最早开启了欧洲相关国家结盟的意识。

第二次世界大战结束后，法国、德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡作为创始成员国，于1951年签署了《巴黎条约》，一年后，成立了欧洲煤钢共同体，启动了真正意义上的欧洲联盟建设。1958年，为了促进成员国之间的人员、商品、资金和服务的自由流动，建立欧洲经济共同体（简称欧共体），取消相关国家之间的关税，旨在打造一个共同市场。20世纪70年代，英国、爱尔兰和丹麦加入欧共体；80年代，希腊、西班牙和葡萄牙纷纷加入欧共体。1993年，欧盟正式成立。1995年，瑞典、奥地利和芬兰加入欧盟；2004年，捷克、斯洛伐克、匈牙利、波兰、塞浦路斯、斯洛文尼亚、马耳他、爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛加入欧盟；2007年，罗马尼亚和保加利亚加入欧盟；2013年，克罗地亚加入欧盟。

从欧盟发展历史的角度上看，地中海七国中的法国和意大利都是欧盟的创始成员国家。从1951年起，这两个国家都直接参与欧洲联盟的理念、制度和发展路径的设计。这两个国家的发展也得益于欧盟的成立。直到目前为止，法国和意大利是地中海南欧七国联盟中经济实力最强的两个国家。希腊、西班牙和葡萄牙在20世纪80年代东西方阵营对峙消失前，加入欧盟组织，也是传统的民主制度和市场经济国家。从这个意义而言，它们与地中海七国联盟中的其他国家有着高度的相似性和天然的凝聚力。

地中海上的岛国塞浦路斯和马耳他都曾经是罗马帝国的疆域，主要信仰天主教，都有过被英国、法国或被英法两国殖民的历史，其政治和经济制度、社会结构和文化属性基本与英法两国趋同或一致。

综上所述，尽管克罗地亚和斯洛文尼亚也位于地中海沿岸，也属于北约成员国并加入了欧盟，但是由于第二次世界大战结束后两国进入社会主义阵营，尽管柏林墙倒塌后，向西方民主制度和市场经济转型，其经济发展水平和政治体制的融合度与地中海七国仍存在一定的差距，实现彻底的转型还有待时日。另外，这两个国家从历史和文化角度上看，长期受斯拉夫和拜占庭文化的影响，与地中海七国也存在一定的差距。因此，没有加入地中海七国机制，也是情理之中。

从地理划分上看，地中海七国中法国虽然属于西欧，但是其南部地区属于南欧的地域范围，而且法国的南部地区位于地中海沿线。因此，历史上法国与南欧其他国家有着高度相似性，在地缘政治上，与它们有着强关联性，所以，法国加入地中海南欧七国机制合情合理。另外，作为欧盟的双引擎之一，法国在欧盟中具有不可或缺的地位和较大的影响力，法国在欧盟中的地位和权重给地中海七国机制大大加分。而葡萄牙虽然位于南欧，也属于欧盟成员国，并不在地中海的沿岸，而是濒临大西洋海岸，但是为什么被纳入地中海七国机制呢？回答这个问题，要从地中海南欧七国联盟机制国家在治理模式、经济模式、社会组织和文化传承等维度来解释。葡萄牙在这一点上与法国一样，与南欧的其他国家有着近邻性和较强的关联性。

另外，从地理位置上看，北部非洲和南部欧洲共享地中海，两块版图沿线国家长期以来通过航海线路进行交流和互动，产生了独特的地中海沿岸的地缘政治和文化。“这也意味着整个中海沿岸地区，在‘世界岛理论’中被视为欧洲的一部分。”[1]

地中海两岸地区因为地缘政策的需要，一直在寻求建立制度化的构架，以保证区域内的政治、经济、文化的交流和合作。1992年，欧盟理事会首次提出与地中海国家发展伙伴关系。1995年3月，欧洲委员会通过了建立欧洲与地中海国家伙伴计划（又称“巴塞罗那进程”）的方案。[2]1995年11月27日至28日，欧盟15个成员和地中海12个国家[3]的外交部部长在巴塞罗那召开大会，发表了《巴塞罗那宣言》，正式启动巴塞罗那进程。巴塞罗那进程旨在建立欧洲-地中海全面战略伙伴关系。通过加强政治和安全领域的对话，建立经济和金融合作以及强化社会、文化和人文合作，将整个地中海地区打造成为和平、稳定和繁荣的地缘战略区域。巴塞罗那进程的实质是建立一个欧盟与地中海两岸国家对话与合作的多元机制框架。为了实现其目标，巴塞罗那进程成立了欧盟-地中海委员会，定期召开成员国外交部部长会议，已落实工作方案。

在政治与安全领域，巴塞罗那进程在域内的政治民主和防范冲突方面取得了一定的成果，地中海南岸的北非国家多数实行了代议制，并通过了反恐的原则，携手打击恐怖组织。但是，因为成员国均采取本国国家利益优先战略，在很多问题上存在严重的分歧。如大部分伊斯兰国家由于文化信仰，排斥民主自由的理念，继续实行权威统治。但是并不能因此否定巴塞罗那进程建立机制框架的效应。作为一种长效的对话机制，定期组织不同级别和各种形式的会议，有利于增进了解和加强沟通协调。巴塞罗那进程域内的成员国在经济和金融合作领域，也取得了一定的成绩。地中海国家和欧盟签署了联盟协议，并建立了欧洲援助基金（MEDA）支持地中海国家的经济和社会结构改革。域内的市场逐步开放，贸易额成倍增长，仅2007年，双边贸易额就达1270亿欧元。但是，地中海国家出口到欧盟的主要是资源性的初级产品，而且欧盟采用限制纺织业和直接投资等贸易保护政策，受这两个方面因素的影响，区域内贸易呈现不平衡的状态。在社会、文化和人文交流方面，对话机制在跨文化交流、男女平等、公民社会、教育合作和人力资源培训领域促进了域内国家的相互交流与合作，落实了如欧洲地中海遗产、信息和青年等交流项目，并提高了妇女参与政治、经济、文化和社会活动的积极性和地位。但是，地中海南岸的北非国家基本信仰伊斯兰教义，而北岸的欧洲国家的文化是基督教文化，历史上两种文明就冲突不断。它们都是一神教，主张神的独一特点和绝对性，要么肯定，要么否定，非此即彼，其宗教情感具有强烈的排他性。由于这两大世界性的宗教都认为自己掌握着世界的真理，即使有地中海将两种文明隔断，但是长期以来，两种宗教文化一直处于对抗状态，奥斯曼帝国的征战和十字军东征是伊斯兰教和基督教两种文明仇视的见证。而作为欧盟-地中海对话机制的巴塞罗那进程是无法完成两种文明融合使命的。

2007年，法国总统萨科齐在有关法国和欧盟外交关系的竞选纲要中，提出建立南欧、北非和部分中东国家的地中海区域合作组织的目标。2008年7月13日地中海峰会在巴黎召开，正式成立地中海南欧七国联盟[4]。地中海南欧七国联盟属于聚集了28个欧盟成员国与15个北非、中东和南欧地中海伙伴国家的跨国组织，秘书处设在巴塞罗那。

地中海南欧七国联盟与巴塞罗那进程的运行方式具有不同的地方，那就是在巴黎峰会上建立相关的管理机构和完善的制度，用以改善联盟区域内的政治关系，在欧盟和地中海合作伙伴国家之间以最优化的方式，推进所提出的各项倡议的落实，同时加强欧洲-地中海国家合作的透明度和提高合作关系的可视度。为保证地中海南欧七国联盟的共同管理，成员国首脑一致同意分别从一个欧盟国家和一个地中海国家中推选出两位联盟主席共同主持工作。地中海南岸的主席由约旦担任。高级别代表会议由大使和43国外交部分别任命的高级官员代表组成，每年在巴塞罗那秘书处或地中海南欧七国联盟中的一个国家召开多次例会。会议的宗旨是讨论区域内问题，确定机构的政策、行动方针和批准域内的扶持计划。每个国家都有一票权，由大会最后达成共识并做出决定。另外，还会根据地中海地区的特点，如环保和气候变化、数字经济、社会中女性地位、交通或工业发展等主题举办部长级会议。根据巴黎宣言，2010年3月在巴塞罗那举办的正式仪式上确定了秘书处成员的任期和工作性质。[5]秘书处旨在保证某些部门召开的部长级会议的后续行动和根据成员国的请求负责组织区域对话平台工作。同时，负责寻求国际金融机构、双边合作机制投资商和私营机构为联盟的扶持计划开展融资。

2008年11月初，在法国马赛召开的部长级会议上达成共识，一致同意地中海南欧七国联盟秘书处设在西班牙的巴塞罗那。秘书长由沿地中海的非洲国家担任，秘书长的人选应该在非欧盟成员国中产生，其任期为三年，可以延长一届，再担任秘书长三年。首任秘书长是阿迈德·卡拉夫·马萨德。[6]同时设6名副秘书长，按照南北版块人数对等的原则，由欧洲国家和非洲国家各3人担任副秘书长，副秘书长的任期为三年，可以延长三年。而在非洲的3名副秘书长中，必须有一位由以色列代表担任，以保证以色列和阿拉伯联盟在地中海南欧七国联盟中具有相对的平等地位。[7]

地中海南欧七国联盟探讨区域战略问题，成员国共同管理、共同决策和共担责任，以便促进地中海地区的政治稳定和文化融合。地中海南欧七国联盟的主要目标是加强地中海区域内的南北和南南合作，以支持域内国家的社会经济发展，保证地区的平稳。地中海南欧七国联盟通过具体的行动解决两个核心问题：促进人文发展和可持续发展。因此，联盟将根据具体情况，本着地区利益的原则，制定和扶持由地中海南欧七国联盟成员国委托的“企业发展”“高等教育和科研”“民事和社会事务”“与气候相关的能源和行动”“交通和城市化发展”“水与环境”等项目。从巴塞罗那进程到地中海南欧七国联盟，构架本身和制度安排发生了一系列变化，以适应新的国际形势变化，尤其是欧盟成员国和地中海南北沿线国家所面对的新情况和新问题，通过对话和协调，找出应对方案。

1995年启动的巴塞罗那进程强调建立全面战略伙伴关系，加强政治和安全领域对话，促进经济和金融合作，加强社会、文化和人文交流，将地中海地区打造成为和平、稳定和繁荣的地缘战略区域。这是因为欧洲共同体1991年12月签署了《马斯特里赫特条约》，1993年11月1日生效，欧盟正式诞生。而在同一时期，苏联正式解体，原苏维埃社会主义共和国联盟分裂为15个国家，苏美对峙的两极格局结束，美国成为超级大国。由于美国和欧洲具有相同的价值理念和意识形态，在苏联解体后，欧洲利用有利的世界趋于和平发展的大背景，成立欧洲联盟（简称欧盟），形成政治和经济共同体。欧盟成为欧洲地区乃至世界上规模较大的区域性经济合作的国际组织。欧盟成立的宗旨是促进和平，追求公民富裕，实现社会经济的可持续发展，确保其价值观和加强国际合作。在国际舞台上，与中国、俄罗斯和美国在政治合作和经济发展等重大问题方面保持合作。

正是在苏联正式解体、冷战结束、美国成为单极世界的背景下，欧洲国家成立了欧洲联盟，以期集欧洲国家在政治、经济、社会、文化等综合实力，成为世界新格局下的一支有生力量。也正是在欧洲联盟国际组织走入正轨的条件下，欧盟有时间和精力启动巴塞罗那进程，从地缘政治角度，将历史上有着千丝万缕联系的地中海南北两岸的沿线国家纳入欧洲大联盟的范围，构建跨区域的国际组织框架，通过政治、经济、文化和人文领域的交流和合作，增加了解和产生融合，保证区域的和平、稳定和繁荣，带动域内的政治和经济融合。其本质是欧洲国家一方面维护欧洲大陆与北非地中海沿岸的资源型国家的良好关系，以保证西方国家能源的供给，为其工业化发展和制造业的提升提供最基本的保障；另一方面，欧盟借助北非和中东地区在世界上拥有的政治和经济实力，为自己将在世界舞台上所扮演的新兴领袖角色助力。

2008年7月巴黎峰会秉承巴塞罗那进程的理念，正式建立了地中海南欧七国联盟。国际上出现了新的情况。首先，苏联解体后成为单极世界的美国在面临2006年的次贷危机和阿富汗、伊拉克、伊核、朝核等问题牵制的多重压力下，不得不采取现实主义的策略，提出“建立多伙伴世界”，通过与欧盟国家及新兴发展中国家进行对话和谈判，应对金融危机、全球气候变化、核裁军和反恐、防扩散等国际社会面临的重大问题。其实，世界也经历了发达国家与发展中国家的调整期，因为后者占全球GDP的比重从2000年的22%上升到47%。世界排名前10位的经济体中，有3个是新兴的发展中国家。发展中国家初具与老牌的发达国家抗衡的规模，在能源、原材料和市场等问题方面开始具有一定的话语权。发展中国家在联合国和世界贸易组织通过整合合力，迫使美国这样的传统大国不能用霸权手段来支配话语权，而是构建平等对话和合作机制处理国与国之间的关系。

在全球化向纵深方向发展时期和全球治理模式处于大调整期，世界新格局在逐渐显现。而人类面临更加严峻的挑战，如人口增长、发达国家和许多发展中国家人口严重老龄化、自然灾害频发、恐怖主义兴风作浪、能源短缺、食品安全问题、气候变化和生态环境恶化等，仅依靠西方大国和联合国已无法应对这些挑战。需要更多的协调机制，尤其是区域协调机制来应对全球面临的新问题。

地中海南欧七国联盟基于全球化发展下世界格局大调整期的背景产生，并提出了六大倡议：消除地中海地区污染，建立区域的海上和陆地高速路，制定自然灾害的防范措施，强化高等教育和科研合作，发展替代性能源和促进地中海地区商务发展（中小型企业）。

地中海南欧七国联盟从成立至今，取得了很多成果。仅在2013～2015年，召开了有关加强女性的社会地位、交通、能源、产业合作、环境与气候变化、数字经济、绿色经济、区域合作与规划、劳动与就业、水资源、城市化可持续发展等12次部长级会议，批准了37项重点扶持计划，具有代表性的有青年女性创新创业、区域的水治理与融资和地中海南欧七国联盟后期保障平台网络开放计划等。

在联盟总统推选方面，法国总统萨科齐希望作为地中海北岸的代表，出任第一届总统，但是最后欧盟仅批准其在作为欧盟轮值主席国的任期内担任地中海南欧七国联盟的主席，而且任期为半年。当以色列占领加沙地带时，地中海南欧七国联盟的阿拉伯国家提出将法国踢出联盟，所有阿拉伯国家一致抵制会议。

2015年以来，地中海南欧七国联盟围绕着加强域内成员国政治对话、保证联盟活动致力于区域稳定和人文交流发展、加强区域一体化及强化联盟行动力四大方向举办了一系列会议并推出了一系列举措和扶持计划。同年的1月16日，在阿拉伯世界学院召开的阿拉伯世界复兴论坛的开幕式上，法国总统奥朗德提出欧洲面临的难民困境并强调应该发挥地中海南欧七国联盟这样的现存机构的更大作用来解决难民问题。[8]此次会议成了一个重要的时间节点，因为法国政府意识到需要在欧盟机制的大框架下，发挥地中海南欧七国联盟的作用，更精准、更高效地解决欧盟出现的新问题。