第二节 冷战后美国对核扩散威胁的评估

一、克林顿政府对核扩散威胁的认知与评估

实际上，冷战结束前后的布什政府已经开始把大规模杀伤性武器扩散看作美国面临的最主要威胁之一。海湾战争推动了这一转型。

1989年5月7日，布什总统发布国家安全第10号指令，要求建立一个由国务院、国防部等部门组成的新政策协调委员会，专门处理防扩散等事宜，该委员会负责协调政府在防核武器、生物武器和化学武器、导弹扩散问题上的政策，主席由国务院负责安全援助、科学和技术的副国务卿担任。[8]在1989年6月15日举行的美国防扩散政策审查会议上，布什总统表示，他的政府赋予防核武器扩散及其使用极大的重要性，并要求对核武器扩散及其使用进行评估：（1）哪些国家有开发核武器计划？其推进状况如何？哪些计划正得到或已经获得外国帮助？（2）核扩散对美国利益所产生的具体威胁是什么？对美国的盟国和友好国家以及国际稳定的影响如何？（3）美国防核扩散的目标应是什么？对这一问题的哪些方面应给予最优先注意？（4）《不扩散核武器条约》（NPT）对于防止或减缓核武器扩散有什么效果？美国1990年NPT审查会议的目标是什么？（5）NPT的基础今天是否依然有效？促进和平核合作计划的影响是什么？国际原子能机构安全保障措施的效果怎样？在何种程度上和在什么情况下，美国可以依靠其安全保障措施实现防扩散？（6）美国影响防核扩散的工具是什么？美国如何影响非NPT成员国和有核武器计划的国家行为？（7）美国与苏联和其他国家就防核扩散或减缓获得核武器的双边会谈的效果怎样？美国是否应该做得更多？如果有这样的行动，是什么？[9]这些为冷战后美国历届政府的防核扩散政策很快地向冷战后转变提供了一个很好的基础。

海湾战争后在伊拉克发现其开发核武器计划使美国领导人意识到核武器扩散到激进和不友好国家的极端危险性。布什总统因而要求国防部“发展新的能力防止扩散，包括发动先发制人的军事行动的能力”[10]。克林顿总统也非常重视核扩散给美国带来的风险和威胁。1992年11月大选前夕，根据惯例，美国军备控制协会对乔治·布什和民主党总统候选人比尔·克林顿进行了采访。克林顿指出，对于国家安全而言，没有任何国家安全问题比苏联帝国的核武器和核技术将会扩散到何人之手这一问题更为紧迫。这些武器对每一个美国人的安全、对我们的盟国乃至对后苏联空间的国家本身都构成威胁，核武器扩散是未来最严重的安全风险之一。[11]克林顿上台后，美国政府开始对核威胁进行各种评估。克林顿上台不久，其国防部部长阿斯平就要求全面审查国防部的计划和实践。1993年9月完成的审查认为，大规模杀伤性武器的扩散是美国及其盟国面临的最重大威胁。[12]

1995年，美国防扩散中心就大规模杀伤性武器扩散情况向国会提交报告，报告说：“大规模杀伤性武器扩散是超越地理、政治和技术界线的一个全球问题。它涉及世界上由一些最反动的和最不稳定的政权领导的最大的和最小的、最富足的和最贫穷的国家。许多潜在的开发大规模杀伤性武器的国家认为，为保护它们的国家需要开发大规模杀伤性武器及其运载系统。”至于核扩散威胁，报告说，苏联的解体给美国和盟国带来许多潜在的扩散问题，包括主要是在东欧和德国发生的越来越多的非法核材料交易。同时，俄罗斯国内与核武器有关的工厂安全状况仍相当糟糕，与核有关的研究机构的安全状况则相当松散，很多工厂的核材料的控制和统计都不尽如人意。而在处理核材料上具有很强能力的有组织犯罪集团的卷入使重要的物资转移到涉嫌扩散国家的可能性大大增加。报告说，虽然到目前为止犯罪集团获得的物资还不足以生产一枚核武器，但最近的趋势表明，所涉及的核材料的数量更大了，这足以让人担心。根据1994年10月21日的框架协议，朝鲜同意冻结其钚的生产能力。目前，平壤已停止了5兆瓦反应堆的运作，停止建设两个更大的反应堆，冻结了钚处理工厂并同意最终拆毁这些设施。利比亚目前只有一个小型的核研究中心，但它正努力招募俄罗斯的核科学家帮助其发展核武器。伊朗正积极开发核武器能力，如果获得外国有效帮助，它可能在10年内制造一枚核武器，德黑兰正为其核计划投入巨大资源。伊拉克仍拥有开发核武器的技术专长，但它生产裂变物质所必需的许多基础设施必须重建，如果萨达姆行动够快，他也需要好几年才能做到。[13]

国会也非常关注大规模杀伤性武器扩散所造成的威胁。1996年，国会研究处对核扩散状况进行了评估。该评估认为，朝鲜可能已经拥有一枚或两枚核武器，伊朗、伊拉克和利比亚正试图开发核武器。作为框架协议的一部分，朝鲜已经冻结了其中型石墨反应堆，并停止建设其他两座反应堆，但已拥有足够制造一枚或两枚核武器的材料。伊朗有众多民用核设施并有秘密开发核武器的计划。伊拉克的核武器计划在海湾战争中被破坏了，但如果它进口裂变物质或生产裂变物质的装备，则仍可能在相对短的时间内生产核武器。利比亚努力开发核武器，但目前还没有取得多大进展。一些国家有生产核武器的技术能力，但已经交出了它们的核武器（白俄罗斯、哈萨克斯坦、乌克兰和南非），或者放弃了核武器计划（阿根廷、巴西、德国、日本、韩国、瑞典）。冷战后，生产核武器的技术越来越容易获得，生产核武器的物资或装备也可以从国际黑市获得或从其他国家获得。另外，有些国家如果能得到裂变物质，它们也能制造核武器。甚至恐怖分子也能获得和使用放射性武器。俄罗斯仍继续维持有数千枚核弹头，其军事学说要求其在战场上为取得胜利而使用核武器，中国也正在扩大和实现其核导弹的现代化。[14]对此，美国国防情报局局长、海军中将托马斯·威尔逊说：“我们将继续面临来自俄罗斯、中国，最终可能还有朝鲜和其他‘流氓国家’的战略核威胁。虽然瞄准我们的核弹头的总数没有冷战时期多，但威胁来源的力量结构、能力和核武器学说的混合性将使战略威胁更加复杂。许多‘流氓国家’未来10年可能会获得核武器，一些核武器国家毫无疑问会增加其核武库。这些因素结合在一起，使在地区冲突中发生有限核战争的前景大大增加。恐怖分子和次国家组织获得和使用核武器的可能性也增加了。”[15]美国国防部认为，朝鲜在1992年前至少有足够制造一枚核武器的钚。[16]因此，美国驻联合国裁军事务副代表贾扬塔·达纳帕拉（Jayantha Dhanapala）说，核扩散是“对我们这个时代国际和平与安全的最严重威胁，实际上也是对人类未来的最严重威胁”[17]。

美国中央情报局在评估大规模杀伤性武器扩散威胁方面发挥着重要作用。1996年3月，美国中央情报局局长约翰·多伊奇在参议院政府事务委员会调查小组委员会做证时说，敌视美国的国家或恐怖分子获得核材料甚至核武器将极大威胁美国利益。残酷的现实是，这些现在比历史上任何时候都更容易获得，这主要是由于苏联解体和该地区经济形势正在恶化。而现代技术通过世界市场日益增加的扩散使这个问题变得更加复杂，也使发现与核武器计划有关的物资和技术的非法交易更为困难。[18]虽然冷战时期世界上存在更多的核武器，但冷战时期发生核攻击或核战争或核恐怖袭击事件的可能性远远低于冷战后时期。因为冷战时期，苏联核武器和裂变物质的安全建立在中央高度集权和强有力的政治权威和严格的军事制度基础上。核武器的安全最终依赖一个负责任、有能力和有良好纪律的军事当局。苏联的解体、俄罗斯社会的开放及其经济困难严重削弱了这一安全机制并使之处于风险之中。而俄罗斯军队的状况进一步加剧了这种风险。苏联解体后，作为苏联在安理会的继承者，俄罗斯军队人员在住房、工资、社会待遇等方面面临危机，这导致道德下降和纪律松弛，虽然俄罗斯核武器传统上是由待遇良好的部队掌握，但也面临其他武装力量面临的困难。随着在未来10年大幅削减核力量，俄罗斯核武器生产综合体，尤其是核材料生产设施正面临一个不确定的未来。许多核武器生产设施或将被拆卸，或将转变为民用生产设施。一旦这些工厂某些技术人员的生活水平低于普通工厂工人，他们就可能寻求在工资更高的商业生产部门获得职位。而俄罗斯政府也告诉这些人说，他们不能再完全依赖政府。核材料更是一个主要问题，因为在过去40多年里，成吨的可用以制造核武器的物资被分配到众多非军事组织和机构以及有关研究中心。中央情报局认为，俄罗斯对这些物资的处理没有做出很好的说明；同时根据单方面和多边协议，从核弹头拆卸计划中应回收数百吨可用以制造核武器的物资，俄对此也没有明确的说明。[19]其结果是：第一，产生大量的拥有核材料知识和能获得核材料资源的心生不满的人；第二，核材料目录混乱，而且统计制度有问题；第三，一些涉嫌开发核武器的国家和恐怖分子正希望获得这样的物资。获得核技术或者核工程实际知识或者核材料都将极大缩短生产核武器的时间。目前的事实是，伊朗和伊拉克等国家都试图努力从这种混乱中获得核技术和物资。中亚国家和高加索地区地理位置重要，连接亚洲和西方。苏联的解体使走私分子和有问题的商人有恃无恐。曾经由苏联克格勃（KGB）、军队和边防部队构建的无处不在的控制再也不存在了。在这些边界地区用很低的价格几乎能购买到任何东西。旅行者甚至用一瓶伏特加就能贿赂俄罗斯边防士兵，这样，没有文件也能通过边界，如果贿赂数百美元，则一卡车物资不受任何盘查就能过关。获得核武器技术、工程实际知识和用于制造核武器的物资都将极大降低制造核武器所需要的时间。例如，中央情报局认为伊朗正积极实施核武器计划，各种迹象表明，德黑兰为开发核武器已动用大量民用和军事组织生产裂变物质。具体而言，伊朗正努力制造钚和高浓缩铀，同时，为缩短制造核武器时间，伊朗同样花费极大精力希望从独联体国家购买裂变物质。例如，1992年，伊朗曾力图从哈萨克斯坦的冶金工厂获得浓缩铀，但没有成功。1993年，3个与伊朗情报机构有联系的伊朗人在土耳其境内试图从来自独联体国家的走私分子手里获得核材料时被逮捕。伊朗继续与俄罗斯和中国展开核合作也可能间接加强其制造核武器的能力。中央情报局估计，伊朗要制造核武器还需要若干年，但如果有强有力的外国援助或获得大量核材料，则伊朗很快就能生产一枚核武器。[20]

关于伊拉克，美国中央情报局认为，虽然“沙漠风暴行动”严重破坏了伊拉克的核计划，尽管缺乏裂变物质和生产设施，但伊拉克并没有放弃其核计划，而且正采取措施逃避联合国核查人员的核查，因此伊拉克仍是可怕的核扩散问题的来源。至于朝鲜，美国中情局认为，虽然根据1994年10月21日的框架协议，朝鲜同意冻结其钚生产能力，停止其5兆瓦反应堆运转和暂停建设两个更大的反应堆。但目前它已经具有足够的制造至少一枚核武器的钚。美国也面临其他国家核扩散的挑战。利比亚目前有一个苏联提供的小型核研究反应堆在运行，据报道，卡扎菲正努力招募核科学家帮助开发核武器。叙利亚有一个和平使用的核研究反应堆，它处于国际原子能机构的安全保障之下，目前还没有证据表明叙利亚试图获得裂变物质。[21]

试图获得核武器的并不限于国家。许多恐怖主义组织和犯罪组织也试图获得核武器。恐怖分子或其他组织可能通过非法交易获得足够的放射性材料并发动袭击。而且，非国家行为者在最近的行动中已经使用了放射性物质，例如，1995年11月，车臣叛乱领导人威胁要用放射性物质把莫斯科变成永久的沙漠，日本的极端组织、奥姆真理教也试图在澳大利亚引爆自己的铀并购买俄罗斯的核弹头。传统恐怖分子在使用核武器问题上可能会犹豫，因为担心这会引起世界范围内的镇压和其支持者的孤立。相比之下，新的跨国恐怖分子明显更容易受狂热的对西方的憎恨和复仇情绪所驱使；此外，美国和西方领导人和学者基本倾向于认为他们对威慑不敏感，因此，一旦获得核武器或放射性物质，他们很可能会考虑使用这样的武器。日本极端宗教组织1995年在东京地铁使用化学武器发动袭击后，美国认为，这表明对恐怖分子而言根本没有什么禁忌。如果能获得核武器，他们也将毫不犹疑地使用核武器，而核武器并不需要由复杂的弹道导弹发射才产生威胁。类似投掷在广岛的原始核武器，由飞机投掷或隐藏在卡车里，也会产生同样的毁灭性效果。一些专家开始把核恐怖主义作为最大的核风险。[22]这种看法极大地影响了美国政府。美国前国务卿沃伦·克里斯托弗说，大规模杀伤性武器的扩散是“美国及其盟国潜在的最大威胁”[23]。

1998年5月，印度和巴基斯坦进行核试验后，克林顿政府对核扩散形势进行新的评估。美国认为，印度和巴基斯坦已成为事实上的核武器国家，这很可能导致核战争出现。在南亚次大陆以外，美国认为中东有关国家寻求核武器的愿望尤其强烈。在1991年海湾战争前，伊拉克就秘密开发核武器，海湾战争后，联合国特别委员会发现，伊拉克耗费巨资发展核武器，虽然联合国伊拉克特别委员会和国际原子能机构拆卸了伊拉克的核设施，但伊拉克的核计划仍是威胁。美国高级官员一再警告说，伊朗努力从独联体国家和其他国家购买核材料和核装备，由于俄罗斯帮助伊朗建设布什尔核电站，对伊朗的相对有效的核禁运遭到破坏。而且，伊朗正以开发民用核能为借口，为自己的核武器计划积累技术基础。朝鲜的威胁则更大，美国中情局前局长詹姆斯·伍尔西（James Woolsey）和前国防部部长威廉·佩里（William Perry）警告说，朝鲜可能有足够的制造两颗原子弹的钚。[24]这对美国在日本的基地和日本构成极大威胁。

在朝鲜之外，美国最关心伊朗和伊拉克发展核武器等大规模杀伤性武器问题。而伊朗一直有开发核武器计划。1998年7月，评估弹道导弹威胁委员会认为，关于伊朗能否很快拥有或已经拥有核武器取决于它可以得到的裂变物质数量。虽然伊朗的民用核计划现在处于IAEA的安全保障之下，但如果伊朗违反安全保障规定，它也可以在10年内利用民用核计划所产生的充足的裂变物质制造少量核武器，如果伊朗从外国获得足够的裂变物质，它也可能在1～3年制造出一枚核武器。至于伊拉克，委员会认为，在入侵科威特前，伊拉克制订了1993～1995年核武器开发计划，即使在海湾战争后，伊拉克仍有重建核武器计划的能力，其速度由所获得的裂变物质而定，但它仍需要多年时间来获得所需设施。当然，伊拉克可能藏匿一些联合国特别委员会没有发现的物资，或者可能从其他国家获得裂变物质。[25]

美国不仅关注非核武器国家开发或获得核武器，而且非常关心其他核武器国家开发新型核武器或实现核武器现代化的问题。尽管这种纵向核扩散在冷战后相当一段时间内不会构成对美国国家安全的首要威胁，但作为潜在威胁，美国十分重视。1999年4月，俄罗斯安全理事会批准在新地岛进行一次核试验，这将比1998年的试验规模更大，俄罗斯计划花更多的钱进行该试验。该试验的目标之一是开发可用于高精度战术武器系统上的低当量弹头。对此，1999年6月25日，中央情报局在扩散汇编中说，这一行动与俄罗斯越来越依赖核武器阻止常规或核武器入侵的战略相一致。[26]其实，还在1996年，美国就对俄罗斯以从前的试验数据为基础开发新型核弹头表示了担心。[27]

中国被视为冷战后美国最主要的潜在对手之一，因此，美国对中国核武器状况尤为关注和重视。在克林顿主政白宫的8年间，美国多次评估中国核武器状况。早在1993年10月，美国中央情报局就认为，中国在实现其核武器现代化之前很可能不会接受全面禁止核试验条约。[28]1995年3月，中央情报局报告说，中国将加速推进核试验计划，认为在CTBT生效前，中国将给予核武器试验优先性。[29]这以后，美国对中国的核试验安排、计划格外关注，中央情报局还专门提交了有关中国核不扩散政策的报告。[30]在克林顿即将离开白宫前，美国政府对中国核武器计划进行了全面评估。美国情报机构认为，中国计划通过开发新的可能携带重返大气层核弹头的移动洲际弹道导弹改进其战略核力量，并提升其命令、控制和通信能力。中国小规模的威慑力量在未来20年会在数量、精确性、可靠性和生存能力方面得到大幅度提高。[31]美国国防部则进一步说，中国核武器的作用首先是威慑。但是，如果在中国卷入的地区冲突中实行军事干预，中国人民解放军将采取所有必要措施，以使干涉者遭受极大伤亡并削弱第三方进行干涉的决心。[32]显然，在美国看来，中国核武器的现代化将对美国在亚太地区的领导地位提出挑战。

根据《不扩散核武器条约》，国际社会只有中国、美国、英国、法国和俄罗斯5个安理会常任理事国是合法的核武器国家，5个核武器国家同意“不采取任何方式援助”任何非核武器国家获得核武器，5国还同意最终销毁核武器。非核武器国家同意不开发核武器并允许国际原子能机构视察其核设施以确保和平核技术不会被用于军事目的。NPT也保证非核武器国家获得和平核技术。但印度和巴基斯坦于1998年试验了核武器，虽然没被国际社会接受为核武器国家，却成为事实上的核武器国家。以色列在20世纪60年代末就生产出第一枚核武器，现在则拥有100～200枚核武器。[33]至于其他国家，2001年1月初，美国国会研究处评估后认为，目前大约有25个国家被怀疑有核武器、生物武器或化学武器计划，或正在寻求这样的武器。不过，美国政府只能肯定其中一些国家，对另外一些国家只是怀疑。[34]不论是肯定还是怀疑，不争的事实是冷战后短短的10年，核武器国家或潜在的有能力开发核武器的国家越来越多了，核扩散日益严重。