二 从排斥性政治体制走向包容性政治体制

东南亚国家族群格局呈现出一族居优格局，即在一个国家中某个民族群体占有突出地位，在全国人口中基本过半。这些民族群体大多居住在地理条件较好的地区，比起其他少数民族来，无论在经济上、政治上还是文化上都处在优势地位上，对一个国家的政治和文化构成了重要的影响。而生活在这些国家的少数民族或是近代以来伴随外国殖民需要而来的移民，或是历史上各种原因迁移到这些国家的族群，他们生活在山区或边缘地带，不仅人口少，而且在经济上难以与主体民族竞争。一些有着相当历史的少数民族群体形成自己特有的体制、文化和语言。在一族居优的环境中，“国王与神灵在东南亚历史文化中构成了两个主要的文化元素”。[18]与世界上的其他地区比较，东南亚国家往往被视为神的统治中心，皇帝或国王握有“天命”，官员行使权力，他们被认为上天在人间的代表。传统社会的统治者和被统治者、政府和社会的关系往往是复杂的、等级的。沃尔特斯（O.W.Wolters）将东南亚权力关系图解为曼陀罗（mandala，一个难以言传的梵文词，意味没有固定边界的政治组织，但是其权力是以中央朝廷的权威为基础的）[19]，也是这些国家前殖民时代和后来现代国家政治发展的重要遗产。与非洲国家比较，这里的民族基本保持了自己的古老传统和文化。在前殖民地时代，不少国家的族群之间就形成了中心和边缘的关系。那些较大的民族在王朝或王国中构成了中心。殖民者到来后，各个国家的原住民基本上保留下来，并没有发生像非洲那样的奴隶贸易和拉丁美洲土著人的大规模的死亡的状况。原住民的存在延续了这些国家的宗教和文化。尽管殖民主义时代的亚洲，有不少外来的移民，如华人和印度人移入这些国家，但原住民构成了这些国家的中坚力量，他们的文化和政治秩序成为殖民统治可以利用的资源。然而，也要看到，随着殖民者的到来和本土中知识精英到海外学习，大量西方文化，尤其是宗主国家的文化和体制也逐渐带入这些国家中，对这些国家的政治体制选择构成了重要的影响。

与世界上诸多发展中国家独立的历史相同，东南亚国家在反对殖民主义的统治中，民族主义成为动员国内不同族裔群体的一面旗帜。此前，殖民地内部不同族裔尤其是人数多的民族内部不同派别在反对殖民主义的统治中捐弃前嫌，团结起来。在进行民族独立的斗争中，涌现出诸多的民族主义精英和民族领袖。在东南亚诸多殖民地中产生了如越南的胡志明、印度尼西亚的苏加诺、缅甸的昂山、马来西亚的真姑·拉赫曼等。他们或受到了西方民族主义的影响，或受到了苏联模式的影响。他们的人格魅力和超凡的领导才能深深地影响着殖民地的人民，也得到了非本族的一些民族群体的积极响应。各方群体集合起来展开了对殖民主义者的斗争，通过革命或是通过与殖民当局的谈判最终获得了独立。国家获得独立后，传统的政权或是在革命中被推翻如印尼、越南北方，或是在与宗主国（如英国）达成协议的基础上，建立了各自的体制。然而，需要看到的是，由于东南亚国家缺乏发达的市场经济基础，内部存在着多元的利益和多种异质性群体，现代政治体制都是引进的，而不是自生的。因而新的政治体制，尤其是西方的自由竞争体制、议会民主制更与这些国家的权威主义文化、传统的庇护关系格格不入。因而政治体制难以起到组织人民、规范权力的作用。而长期被传统文化熏陶成长起来的精英、地方势力和民族群体更不愿意丢掉自己传统的特权和利益。独立后的民族主义随着新政权的建立和内部争权夺利的斗争而不断消解，但在民族独立运动发展起来的各种“民族政党”和其他政党组织雨后春笋般地发展起来。在印度尼西亚出现的各种伊斯兰政党和非宗教性政党，在马来西亚产生了马来西亚民族统一组织和马来西亚华裔协会，新加坡的人民行动党、工人党，缅甸的社会党、克钦民族大会、克伦人联盟、山民族统一大会等政党或准政党组织，这些组织在争取国家独立斗争中联合起来一致对外。而大功告成后，这些力量也就成为国家权力的竞争性力量。对于新生的国家来说，最大的问题是保持稳定，最主要的任务是发展经济。独立后移植过来的西方体制并不能解决国内的问题，严重影响着国内和平、统一和稳定。而这一切都需要一个强有力的政权。在此背景下开始了强人政治的时代。在这种背景下，独立后的东南亚国家都不同程度地强化了政权的力量。在缅甸、印度尼西亚、新加坡、马来西亚、菲律宾、泰国、老挝、越南、柬埔寨等国家以不同的形式突出了政党领袖、政党或军人集团的地位。依靠这些强势人物和强势集团推进了国内的经济发展。面对国内出现一些部落或民族地方力量的反叛，国家强力推进中央权力向民族地区的渗透。然而，现代化的高歌猛进，政治上的铁腕治国并不如愿以偿，相反又进一步导致了东南亚20世纪70年代和80年代国内族际关系的恶化和民族冲突的进一步发展，甚至一些民族分裂主义势力和民族极端主义得到发展。在印度尼西亚，爪哇人和亚齐人之间的矛盾演变成大规模的民族武装冲突；在菲律宾爆发了北部政府军与南部伊斯兰极端主义的冲突；在泰国南部马来伊斯兰力量与中央权力之间的对抗；在缅甸，联邦政府与克伦族等地方武装的冲突。这些冲突与国内存在的阶级矛盾和社会矛盾交织在一起，这种状况促使一些国家，如缅甸、泰国都曾经通过采取强制措施的方式对待异族，甚至将他们归入“不守法”“破坏性”力量一方。新上任的政治领袖受“一民族一国”认识的影响，认为政权的目的就是建立一种同质性的国家。在这些领导人看来，“建立一个新的、同质性的共同体，而放逐异己分子或难以同化的分子”，[20]是建立共同体的手段和目的。然而在一个有着悠久历史的异质性社会中，同质性的追求难以如愿以偿。同时威权政治表现出来的排斥性越来越引起来自社会不同群体，其中也包括民族群体的反抗。

随着现代化的发展和民主化浪潮的推进，一些东南亚国家开始在威权控制的范围内，以和平的方式增加民主的内容，有中国学者将其称为“对冲机制”。[21]在东南亚的一些国家中，威权民主主要集中在新加坡、马来西亚、印度尼西亚、泰国、越南、老挝等国家。不过这些国家也有一定的变化，有的后来变得更加开放，民主的因素更加多一些。如印度尼西亚，20世纪90年代末，这个国家才告别威权政治，转向议会民主。而泰国飘摇不定，一定时期民主政治的因素更多一些，但军人政权的力量以及国王的存在都使这一国家在威权和民主之间徘徊。除此之外，菲律宾在马科斯统治期间出现过独裁政治，但自80年代中期后开始走向民主。伴随着政治体制上的变革，东南亚国家政治体制中也建立了协调族际政治的机制，主要有下列两种类型。

首先，威权性吸纳性组合。即在保留权威影响力的前提下，在一定的民主机制中吸纳民族群体代表，主要体现在下列几个方面。

其一，确立了某种力量的优势地位。确立某种政治集团的核心地位。这一政治集团以包容的形式，容纳了民族群体的成员。如新加坡的人民行动党、马来西亚的巫统、印度尼西亚的专业集团党、越南共产党、老挝人民革命党等都带有较强的总体性。这些政党不仅包括来自不同民族群体的代表，而且控制了国家权力。

其二，国家主义倾向。国家超越于具体的种族、族群或宗教群体之上，甚至在一定的条件下，为了保证国家的统一和民族团结，有意地压制和控制某些强势的民族群体或宗教群体的要求。在1965年新加坡独立时，华人占全国人口的77%。[22]在选择以什么语言作为官方语言上，华人当然愿意选择华文作为官方语言。然而，李光耀力排众议选择了英语。李光耀深知，在一个多种族、多语言组成的国家中，如以华文为官方语言，势必带来其他语言群体的抵制，甚至导致新生的国家陷入政治动荡之中。李光耀指出，选择华语为官方语言是“不明智的”。“比较聪明的说法应该是这样：我们是一个多元种族的国家，需要以多种语言为官方语言。以华语为官方语言，会吓坏马来人、印度人和其他民族的人。”[23]即使将来中国富强了，华文变成了国际语言，新加坡仍将英文作为工作语言。相反，如果以英文为官方语言，可以很好地了解世界，也让世界了解我们。在以英文为官方语言的同时，华人、印度人和马来人都可以将自己本民族的语言作为第二语言。这样既保证了国家有统一的语言，也可以保证各个民族的文化得到保留和传承。马来西亚和印度尼西亚这两个伊斯兰文化具有重要影响的国家，都没有像中东不少国家那样将其确立为国教，采取政教合一的政治体制，相反在确立本国的基本体制上，采取了世俗主义的原则。也就是政治领袖通过强有力的权力运用，“成功地压制了种族与宗教冲突，创造了政治稳定与经济发展”。[24]1994年，马来西亚政府对那些威胁到政府计划的宗教活动进行了明确的限制，取缔了一个“原教旨主义”的伊斯兰团体，逮捕了其领袖阿沙利·穆罕默德（Ashaari Mohanmed）。在印度尼西亚这样一个穆斯林人口占多数的国家，并没有像巴基斯坦、伊朗那样确立了政教合一的体制，相反在立国的原则上采取了世俗原则，并把民族主义作为其中的重要内容，而宗教信仰不过是建国五原则[25]中的一项。而从建国的五项基本原则的基本精神上看，更多强调的是“国家整体”的首要位置。

其三，吸纳民族群体的代表于一定的政党和议会中。通过一定的协商形式，保证不同族群能够在政治平台上反映其意见。马来西亚和印度尼西亚发展了一种吸纳性体制。新加坡在议会中设立了比例代表制，按照民族群体的人数情况分配适当的议席；马来西亚建立了巫统和包括有华人和其他族裔群体代表在内的议会组织。印度尼西亚苏加诺时期实行了“有领导的民主”，苏哈托采取了“有秩序的民主”，将世俗性政党和宗教性政党经过整合纳入人民协商会议之中。类似的状况也存在于越南国会、老挝的国民议会（最高人民议会），其均在议会中安排了来自少数民族的席位。

第二种形式：竞争性组合，主要通过“权力分享”实现政治整合。20世纪80年代，亚洲的一些多民族国家受西方影响，同时也在内外压力下改革原有的政治体制，建立了竞争性民主机制。在这种体制中，原来为一个政党或一个人垄断、控制的政权让位给多党竞争体制。这种状况主要在菲律宾、印度尼西亚、泰国、巴布亚新几内亚等国家的政治体制中得到反映。在这种竞争性民主体制中，首先，多党政治成为竞争性体制的基础。在这种体制中，一些民族性政党或宗教性的政党为获得议会席位展开竞争，这种状况在巴布亚新几内亚得到集中体现。

巴布亚新几内亚独立国（英语：Independent State of Papua New Guinea），简称巴布亚新几内亚，是南太平洋西部的一个岛国，是大洋洲第二大国，英联邦成员国，主要涵盖新几内亚岛东半部及附近俾斯麦群岛、布干维尔岛等共600余个大小岛屿。国名由巴布亚和新几内亚两部分组成，得名于岛名。该国西邻印度尼西亚的巴布亚省，南部和东部分别与澳大利亚和所罗门群岛隔海相望。巴布亚新几内亚全国人口732.1万（2013年）。城市人口占15%，农村人口占85%。98%属美拉尼西亚人，其余为密克罗尼西亚人、波利尼西亚人、华人和白人。华人华侨约1万人。在这一国家中，民主政治已经运行了40年，公民参与政治的程度很高，且政府都是和平交权。然而，这一国家既是一个发展中的国家，也是一种存在大量的族群语言的国家。2002年的选举中，不少候选人来自不同的族裔群体。他们一旦当选都会“运用政治权力从政府汲取资源，然后分配给那些曾经支持过他们的选民，也就是他们运用权力很大程度不是用于国家或是所有的选民，而是更多地运用到那些选举他们的部落成员，或是用到那些支持过自己并需要官位的人，以此来支持他们下一次的选举”。[26]

另一种情况是在间接选举中，参加选举的全国性政党必须要考虑地方的、民族的或宗教教派的要求。具体而言，一些国家力图超越民族群体、地方群体的限制，要求所建立的政党必须是全国性的政党组织。也就是根据法律，一个政党必须要在全国的若干地方拥有一定数量的党员和支部，目的是要打破民族或宗教的限制，防止选举的政党被某个族群或宗教俘获。然而这种选举设计在不少国家是不切实际的。许多国家更多采取了间接选举的方式，以达到全国性选举的目的。如在菲律宾，曾经要求政党的选举必须要在16个全国的选区中至少要获得9个选区选民的支持。[27]也就是获得选票必须要超过全国多数地区的支持。在这种选举中，能够将更多的族群包括进去，通过这样一种形式表达和代表族群的意见和要求。

其次，权力分享与吸纳。这一现象大量出现在多民族国家中，在东南亚一些多民族国家，如马来西亚、菲律宾、民主转型后的印度尼西亚的民主建构中大量出现。在制度安排上通过一定的权力组织（如议会或政府）将一些民族群体吸纳进来。不过由于采取的制度形式不同，各有不同的表现形式。在总统制国家，选民根据候选人的利益偏好排队，只有赢得绝对多数的候选人才能当选。这种制度设计目的在于加强少数人的影响。为了赢得绝对多数，候选人必须进入少数人的团体中，赢得选票。在议会制国家中，通过选举获得比例代表进入议会和内阁。两种形式在族性、宗教、地区、语言和意识形态等“深度分化”的民主政治中得到了广泛运用。[28]根据东南亚国家的民主实践，国外学者赖利（Benjamin Reilly）将这种机制称为“权力分享”。即在行政层次上看，内阁构成的过程既可以基于正式的，也可能是非正式的包容方式。在这种背景中，正式的权力分享涉及法律上的授权规定，旨在将某些特定政党或社会团体成员纳入政府中，如宪法规定，部长位置按照比例分配给某个政党总的位置或票数（如斐济），或是保留预留一些关键位置给特定共同体的成员（如黎巴嫩）。另一种是非正式的政府权力分享。[29]主要指不同政党的代表被吸纳到内阁中来，但并非出于法律的规定。东南亚的一些国家采取了这种非正式的权力分享体制，以将不同族群的代表包容进来。赖利将马来西亚作为“权力分享”的典型。不过笔者认为，马来西亚的权力分享特点更多寄托在马来人优先这一规则上，带有一定的威权政治的内容。菲律宾的权力分享模式则带有更多的“民主”或“开放性”的特点，每一届新的总统都要考虑“这个国家地区、语言、族群和宗教的划分”。[30]结果，总统内阁班子习惯上由来自不同族群、地区和宗教群体的代表组成。在巴布亚新几内亚，多族群的权力分享同样在政府中得到体现，来自不同族群、地方的代表组成了政府。在民主转型后的印度尼西亚，后苏哈托时代，民族联合内阁同样如此。而在一党制度国家中，如老挝1997年的国民议会构成中，“有46名来自少数民族（占29%）”[31]；在政治局中，有3名委员来源于少数民族。这种组成不仅表明了老挝人民革命党对民族群体的承认和尊重，而且也可以有效地将不同民族群体代表纳入一定的体制中。在越南，也在国会中也为少数民族代表安排了一定的席位，同样对维护民族团结意义重大。