- 刑事法律援助案件质量评估指标体系研究
- 石贤平
- 14728字
- 2025-05-12 17:27:50
导论
一、研究缘起
（一）研究问题
2021年8月20日，《中华人民共和国法律援助法》（以下简称《法律援助法》）正式公布，已于2022年1月1日起正式施行。《法律援助法》设置了“保障和监督”专章，第57条规定：“司法行政部门应当加强对法律援助服务的监督，制定法律援助服务质量标准，通过第三方评估等方式定期进行质量考核。”目前，我国相应的评估配套机制有待完善，因此刑事法律援助案件质量评估指标体系的理论研究和实践仍具有必要性。本文的研究对象是刑事法律援助案件质量评估指标体系，即探讨如何构建以及应该构建一套什么样的指标体系来对刑事法律援助案件“事前”“事中”“事后”评估，并据此开展刑事法律援助案件质量评估指标体系的运行机制保障和法律保障研究，以提高刑事法律援助案件质量，推进刑事法律援助治理体系现代化和治理能力现代化。
（二）研究背景
目前，我们还无法完全做到“事前”和“事中”监管，但已经具备通过建立一套科学的刑事法律援助案件质量评估指标体系对辩护律师办理刑事法律援助案件进行“事后”监管，也就是对辩护律师已经办理完结的刑事法律援助案件进行“事后”的案件质量评估，通过“事后”的评估活动促进刑事法律援助案件“事中”和“事前”监管，从而提高辩护律师办理刑事法律援助案件的质量。
2012年修改的《刑事诉讼法》确立了律师在侦查阶段的辩护人的诉讼地位，从而进一步保障了在押人员的权利，并从权利、义务和责任三个方面建立了辩护律师在侦查阶段的活动范围和行为准则。法律的调整变化在促进辩护律师积极参与侦查程序的同时，也给从事或将要从事该领域业务的辩护律师带来了新的挑战，在侦查阶段从事法律援助的辩护律师同样面临这一挑战。由国家承担一定费用的刑事法律援助，虽然受援人不需要向律师支付辩护费用，但是，承担法律援助的辩护律师，不能因为受援助者没有支付报酬而降低法律服务质量。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，目前这项重大改革正在稳步设计、推进中。从理论上和法律上讲，如果没有充分、有效的刑事辩护制度，就不可能真正建立“以审判为中心的诉讼制度”。“以审判为中心的诉讼制度”改革的推进，也势必会带动刑事法律援助制度的发展。我国辩护律师为犯罪嫌疑人或被告人提供法律援助的立法和规范性文件已较为充分，[1]法律、司法解释与规范性文件分别就辩护律师介入侦查活动法律援助的案件范围、介入时间、方式，以及辩护律师的权利、义务和责任，作了全面的规定。
值得一提的是，我国刑事案件律师辩护率还需要进一步提高。[2]为了提高刑事案件辩护率，首先，需要大力发展刑事法律援助制度，总结不同地区的实践经验，不断提高包括侦查阶段、审查起诉阶段和审判阶段在内的辩护律师的辩护率。其次，要全面落实各项司法改革政策和法律规范要求，运用评估等手段，不断提高辩护律师办理法律援助案件质量。[3]2015年中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于完善法律援助制度的意见》中特别指出，要综合运用包括“质量评估”在内的诸项措施强化案件质量管理工作。党的十八届三中全会公报[4]、十八届四中全会公报[5]和党的十九大报告中都对“完善法律援助制度”作出了明确规定。《法律援助法》第57条明确规定：“司法行政部门应当加强对法律援助服务的监督，制定法律援助服务质量标准，通过第三方评估等方式定期进行质量考核。”在新时代背景下，必须以提高法律援助质量为抓手，探索建立法律援助案件质量评估体系，尤其是首先建立刑事法律援助案件质量评估体系，持续推进法律援助质量的提升，不断满足人民群众日益增长的法治需求，努力解决法律援助发展过程中不平衡、不充分问题。
经过20多年的砥砺前行，我国法律援助制度从无到有，已经初步形成了一套全面覆盖国家、省、市、县包括乡镇的法律援助体系。根据笔者的走访调查和法律援助办案经验，我国广大刑事法律援助受援人（包括家属）对刑事法律援助工作的了解和认可有待进一步提高，这也是刑事法律援助发展的目标之一。笔者认为，唯有不断提高刑事法律援助案件质量，让包括家属在内的受援人切实感受到刑事法律援助的服务质量，才能让其感受到公平正义，稳固司法公平正义的基础，才能推动刑事司法改革，推进全面依法治国进程，实现法治中国的伟大目标。2017年相关部委出台了与法律援助相关的规范性文件。[6]其中，《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》是推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的重大举措，这必将扩大刑事法律援助的覆盖面。该办法中确立了法院未履行通知辩护职责导致被告人在审判期间未获得律师辩护属于重大程序违法应发回重审的刑事制度，将促进刑事法律援助案件的增长。如何保证大量增长的刑事法律援助案件的质量，让受援人得到有效辩护，维护司法的公平正义，是摆在理论界和实务界面前的课题，需要大力展开研究。2019年，刑事法律援助服务规范标准发布。[7]上述文件以及《法律援助法》已经基本确立了刑事法律援助案件质量“第三方评估”和考核制度。我国刑事法律援助案件质量评估进入有法可依的实施阶段。
刑事法律援助案件质量评估指标体系的构建要在以人民为中心和平等保护原则的指引下，运用审判中心主义理论、控辩平衡理论、有效辩护理论和指定辩护理论，坚持指标设置的合法性和合理性，并通过系统性、动态性、简明科学性和可比较、可操作、可量化等技术构造性原则，构建出一套能够有效评价辩护律师办理刑事法律援助案件的质量评估指标体系，不断提高刑事法律援助案件服务质量，保证受援人的合法权益，努力让受援人在每一个刑事法律援助案件中感受到公平正义，提高政府的公信力。
（三）研究价值
1.理论价值
（1）本书系统阐述了刑事法律援助案件质量评估指标体系的基本内涵，总结了构建这一指标体系的理论基石，归纳了指标体系在维护司法正义方面的价值，在此基础上系统分析了构建中国刑事法律援助案件质量评估指标体系的正当性和可行性，试图拓展我国刑事法律援助案件质量评估的研究范围，为理论界从事相关理论研究和实务界从事刑事法律援助评估工作贡献作者的微薄力量。
（2）本文进行了比较研究，具体介绍了英国、加拿大、南非、芬兰、韩国等国家的刑事法律援助案件质量评估指标，开拓了学术研究视野，为构建刑事法律援助案件质量评估指标体系提供了参考。
（3）本文阐述了我国刑事法律援助案件质量评估指标体系的构建机理，提出了思想引领性、合法合理性、技术构造性等构建原则。同时，对我国刑事法律援助案件质量评估指标体系的机制保障和法律保障分别提出了建议，为理论界的理论研究和实务界的相关评估工作提供了有益参考。
2.实践价值
（1）本文符合中央关于法律援助制度的系列文件规定，尤其是中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于完善法律援助制度的意见》中“要综合运用包括‘质量评估’在内的诸项措施强化案件质量管理工作”的规定，也符合《法律援助法》的立法宗旨和提升法律援助质量的相关规定，本文的理论观点和相关建议能够为评估实践提供一定的借鉴参考。
（2）在刑事诉讼改革大背景下，刑事法律援助案件量增加。通过本书作者实证考察，发现在已有的刑事法律援助案件质量评估试点工作中仍存在诸多不足亟待完善，其中缺乏系统的指标体系就是问题原因之一。本书中将实证考察发现的问题进行了总结和呈现，为构建刑事法律援助案件质量评估指标体系提供了有益参考。
二、研究现状
法律援助案件质量评估业已成为提升法律援助质量、推动政府法律援助监管工作的核心手段和重要工具。与域外一些国家和地区相比，我国刑事和民事法律援助案件质量评估工作的相关理论研究成果较少。借鉴域外国家和地区法律援助案件质量评估在制度构建、体系完善等方面的有益研究成果和实践经验，一方面有利于我国进一步建立合理的法律援助案件质量评估指标体系，另一方面也有助于我国法律援助事业的发展。对我国法律援助案件质量评估制度理论研究的学术梳理，可以总结法律援助案件质量评估工作在我国的发展状况，也可以对该项工作在我国的制度建立与发展演变过程中存在的问题进行分析与把握，有利于为我国法律援助案件质量评估的实践提供理论支持。以下的文献综述将从国外和国内两个维度展开。
（一）国外研究现状
国外关于刑事法律援助案件质量评估研究多为制度性的介绍。加拿大、芬兰、荷兰、南非等很多国家相继引进英国的同行评估制度。英国的法律援助案件质量同行评估虽然有多种目的，[8]但仅限于对法律援助律师的评估。通过参阅文献[9]可知，英国的同行评估是根据英国法律行业协商制定的评估标准，由经验丰富的律师同行针对律师在法律援助实施过程中的服务质量进行评估的制度。
国外一些国家法律援助制度建立较早，且针对刑事法律援助质量评估建立了一整套制度，案件质量评估工作已成体系化。在欧洲，已经有相关规范文件和实践，可以为包括法律援助律师的行为准则和能力标准的制定提供一定的经验。
目前，包括英国、加拿大、美国在内的发达国家已经建立了较为完善的刑事法律援助质量评估体系，但鲜有相关译著出现。我国香港地区和台湾地区对法律援助案件质量的评估、监控机制也较为完善，也有相关材料介绍，但鲜有著作。目前，尚未查阅到中西方刑事法律援助案件质量评估体系比较研究的书，对此，尚有进一步研究的必要和研究空间。
（二）国内研究现状
国内关于法律援助质量评估的理论研究相对较少。在中国法律援助案件质量评估的试点阶段，刑事法律援助案件的质量主要是指律师提供法律服务需具有的合规性与合需性。为加强对法律援助案件质量评估工作组织领导，有必要进一步规范质量评估流程，提高评估工作效率，实现“群众满意”的目标。
截至2021年5月1日，在中国知网上以“法律援助案件质量评估”为主题检索词，精确检索结果为13条记录，模糊检索结果为36条记录。显然，中国学术界对于“法律援助案件质量评估”理论的研究还处在探索阶段，实践中法律援助案件质量评估还处在试点过程中。司法部法律援助中心组织编译的《各国法律援助理论研究》，为我国设立法律援助制度和开展法律援助理论研究提供了参考。但该书对法律援助质量评估的国外经验介绍得不多，主要是对法律援助的简单介绍。通过对已有的文献资料进行梳理和分析，我国学者及司法行政机关工作人员对于刑事法律援助案件质量评估制度的相关研究主要集中在以下几个方面：
1.对我国案件质量评估含义的研究综述
案件质量评估指标体系是指由一系列相互联系、相互制约、相互作用的评估要素（主要包括指标）构成的科学和完整的总体。指标体系具有整体性、系统性、协调性的内涵特征，其基本构成要素涉及评估目标、评估原则、评估指标（内容）、评估方法等。郑肖肖（2013）根据上述意见对案件质量评估作了含义界定。[10]刑事法律援助案件质量直接决定着整个法律援助案件的质量。最高人民法院于2011年3月下发了《关于开展案件质量评估工作的指导意见》。尽管本文研究对象与上述指导意见关于案件质量评估有着较大的不同，但从上述指导意见中也能窥探出我国司法部门对案件质量评估含义的一些端倪。
2.对我国法律援助案件质量内涵与保障的研究综述
我国学者普遍把法律援助案件质量的定义与管理的内涵联系起来。如盛红斌（2013）认为，从法律援助实施的过程来说，法律援助应分为管理质量和服务质量两个环节，也就是说，法律援助的质量包含对内管理和对外服务两层意思。[11]
3.对我国刑事法律援助案件质量评估指标体系的研究综述
从我国刑事法律援助质量评估指标体系的研究动态上看，主要体现在展现评估试点工作成就与存在的问题上，尽管现有的评估指标体系存在不足，但学者们普遍没有否认其具有的良好作用。在其展现的成就方面，樊崇义（2017）从历史沿革角度剖析中国法律援助制度的构建过程，明确现行法律援助制度在实践中取得如下成就：从该制度本身的建设来看，覆盖全国的法律援助组织机构体系基本建成；从提供法律援助的人员来看，我国目前已拥有相当数量和质量的法律援助专业人才队伍；从维系该制度的经费支持来看，以政府财政拨款为主的法律援助经费保障体系日渐稳定；从法律援助的对象来看，其覆盖的事项范围和对象范围不断扩大；从该制度的成长状态来看，标准化的法律援助质量监管体系已有所发展。[12]
在其存在的问题上，不同的学者从不同的角度提出看法。林超慧（2017）认为当时我国的立法对刑事法律援助质量缺乏具体规定。[13]郑肖肖（2014）通过对比案件质量评估的应然状态和实然状态，指出案件质量评估体系仍存在一些问题。[14]黄东东（2015）通过实证分析探究我国当前法律援助案件质量的基本状况，认为律师刑事辩护制度没有完全发挥预设功能。[15]司法部法律援助中心也专门组建研究团队开展法律援助案件质量评估的课题研究，并开展了相关试点工作。[16]
通过以上学者及相关部门对我国刑事法律援助案件质量评估制度现状的相关分析，笔者认为，应当从两方面看待当前我国刑事法律援助案件质量评估体系：一方面，我国刑事法律援助案件质量评估体系实现了基本构建，有覆盖全国的法律援助组织机构作为坚实的组织基础；另一方面，我国刑事法律援助案件质量评估体系仍存在一些现实问题，体现在审前准备、庭审辩护等多个阶段。
4.对我国刑事法律援助案件质量评估体系存在问题的研究综述
学者对我国刑事法律援助案件质量评估体系现状的剖析在某种程度上折射出我国刑事法律援助质量评估体系现存的问题。我国刑事法律援助案件质量评估体系目前尚处在试点阶段，还不够成熟和完善，对此学界主要存在如下看法。郝静、杨永志（2015）认为构建法律援助案件质量评估中存在的问题，应从标准体系、价值体系、主体参与、结果运用、支持制度等方面探求可行之策。[17]吕晓刚（2014）认为，我国刑事法律援助质量评估与保障标准体系不足，辩护律师需要自觉自律。[18]郑肖肖（2014）认为，现行的案件质量评估指标数据大多是通过自身统计得出的，评估缺乏群众的参与。[19]
司法部法律援助中心通过调研，及时总结了法律援助案件质量评估试点工作的经验，撰写了调研报告。[20]笔者认为，我国刑事法律援助质量评估体系现存问题主要集中在如下两个方面：其一，法律援助质量的评估标准有待进一步规范、准确。其二，质量评估的方式有待进一步完善。
5.对如何完善我国法律援助案件质量评估体系的研究综述
针对我国法律援助案件质量评估体系现存的问题，国内诸多学者有针对性地提出相关对策建议，为我国法律援助案件质量评估体系的完善添砖加瓦。
麻伟静（2014）基于对杭州市刑事法律援助工作实践的调研，得出当时刑事法律援助工作中存在的问题，并据此提出推进刑事法律援助工作的五项对策：完善公、检、法机关与法律援助机构的衔接机制；提高刑事法律援助辩护质量；建立健全案件质量监管体系；保障刑事法律援助办案费用；拓宽刑事法律援助申请渠道。[21]郑肖肖（2014）在对案件质量评估进行检讨和反思的基础上，主张要重塑评估指标良性导向的路径选择，并提出通过指标构成合理化、数据收集方式多样化、评估时间区间扩大化等途径来多面完善指标评估体系，具体建议包括：要避免评估体系方法单一化；保持评估体系动态化；不同层级的法院采用不同的评估体系；指标设计更加细化。[22]朱小贞、胡佩（2014）认为应按照案件办理流程的“前、中、后”三个环节，从四个方面构建法律援助案件质量监管体系。[23]刘玮琍、王靓簃（2014）在综观多地区案件质量监管方面所开展的工作后，主张构建各具地方特色的法律援助案件质量监管体系，从案前控制、案中跟踪、案后评估三个阶段分别探究如何构建完善的质量监管体系。[24]
吕晓刚（2014）在分析了提升刑事法律援助质量方面的限制性因素的前提下，主张应结合我国国情来提升我国刑事法律援助质量。[25]司法部法律援助中心（2015）在总结了全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团的试点情况之后，就试点工作中存在的评估指标设定、案件质量标准制定等问题提出了进一步加强案件质量评估工作的相关建议：其一是制定全国性的评估工作规范性文件，指导和规范各地开展工作；其二是构建完备的案件质量评估体系，建立案件质量评估长效机制；其三是加强指导和研究，推动案件质量评估工作深入开展。[26]
国内学者有针对性地提出了诸多构建法律援助案件质量评估体系的对策和建议，致力于构建更为科学合理的质量评估体系，从评估主体、评估标准、评估指标等方面提出优化质量评估体系的可行性建议。但对刑事法律援助案件质量评估指标体系的理论基础、宪法基础和诉讼法基础等尚没有学者涉足；对域外刑事法律援助案件质量评估指标体系尚没有学者系统研究；在构建刑事法律援助案件质量评估指标体系过程中需要遵守哪些构建原则、指标体系的适用范围也没有学者进行研究；对刑事法律援助案件质量评估指标体系的一级、二级和三级指标的设置虽有地方和国家标准，但设置这些指标的法律政策依据尚没有人进行研究。
三、研究思路与本书框架
（一）研究思路
研究思路导图
（二）本书框架
本书分为导论和六个章节以及结语。导论部分首先提出了刑事法律援助案件质量评估的国际、国内研究背景，从实践价值和理论价值两个维度阐述了本书的研究价值，在认真梳理国内外研究现状的基础上，导论细述了本书的研究方法、研究思路与研究内容。
第一章，刑事法律援助案件质量评估指标体系的理论基础。本章是刑事法律援助案件质量评估指标体系的通论部分。刑事法律援助案件质量评估指标体系需要在一定的理论范围内进行探讨，本章探讨了刑事法律援助案件质量评估指标体系的基本内涵、理论基石和价值分析三个方面。基本内涵从法律援助案件质量评估谈起，再到刑事法律援助案件质量评估的概念分析，最后到刑事法律援助案件质量评估指标体系的构成要件。此外，基本内涵部分还对法律援助、刑事法律援助案件质量评估及其评估指标体系等几个核心概念从内涵与外延分别进行了系统阐述和概念界分，从而阐明了本书的研究对象，划定了本书的研究界域。刑事法律援助案件质量评估指标体系的构建是建立在法治指数理论、有效辩护理论、控辩平衡理论和指定辩护理论等理论的基础之上：法治指数理论使得刑事法律援助案件质量评估指标体系成为可能；有效辩护是指标体系构建的必然要求；控辩平衡是构建指标体系必须具备的形式要件；指定辩护是指标体系中刑事辩护的法定要求。刑事法律援助案件质量评估指标体系有利于实现司法正义，其价值主要体现在：一是可以配合刑事诉讼机制改革实现司法程序正义；二是能够提升刑事法律援助案件质量实现司法实质正义。
第二章，构建中国刑事法律援助案件质量评估指标体系的正当性与可行性分析。本章目的是从正当性视角进一步阐述在中国构建刑事法律援助案件质量评估指标体系的必要性，同时分析构建指标体系的可行性，为本书的研究奠定必要的理论前提基础。由于第一章已经为本书界定了学术探讨的场域，提供了一般理论基础，因此，本章的任务主要是进一步论证本研究的正当性与可行性，夯实本书的价值理论基础。正当性的第一个理由是构建刑事法律援助案件质量评估指标体系是推进刑事法律援助治理体系现代化和国家履行刑事法律援助义务的客观需要；正当性的第二个理由是综观世界，评估指标体系是法治评估发展演变的必然趋势，也是刑事法律援助案件质量评估本土化的必然趋势；正当性的第三个理由是从政府视域看，刑事法律援助案件质量评估指标体系具有促使政府履行好刑事法律援助义务、增加政府决策的可信度和合法性以及增强政府对决策的调控能力等多项功能。构建刑事法律援助案件质量评估指标体系的可行性的第一个理由是评估指标体系具有宪法和政策法律依据，其次是基于我国的评估实践，中国法律援助制度经过20年的发展已经从追求法律援助数量转变为提升法律援助质量的新阶段，通过十几年的工作试点，刑事法律援助质量评估工作已经在全国范围内展开。实践证明，构建刑事法律援助质量评估指标体系不仅必要，而且可行。为了进一步论证构建刑事法律援助案件质量评估指标体系的可行性，本章还对构建条件进行了分析，认为目前中国已经制定了评估标准，且在组织、人员保障以及评估信息化等方面已具备了构建刑事法律援助案件质量评估指标体系的条件。
第三章，中国刑事法律援助案件质量评估工作的现状考察。本章是对刑事法律援助案件质量评估的发展沿革、运行现状和存在的问题的系统研究。在此基础上，本章还探讨了我国刑事法律援助案件质量评估的运行模式：行政管理模式下的刑事法律援助案件质量评估和司法裁判模式下的刑事法律援助案件质量评估，并对两种模式下指标体系的构建理论进行了比较分析。在评估工作运行现状上，本章采用了实证研究方法，以H省500个刑事法律援助案件为例，按照H省现行的评估指标对案件进行评估，然后从评估结果和数据中发现现有的刑事法律援助案件质量评估指标、评估模式和评估方法等方面存在的主要问题和主要不足。
第四章，构建中国刑事法律援助案件质量评估指标体系的困难及其成因。虽然中国已经构建了刑事法律援助案件质量评估标准，但这一标准还没有完全形成指标体系。为什么现阶段没能构建出指标体系？其困难主要是理念因素和机制因素。导致这些困难的主要原因在于存在四大矛盾，一是评估指标体系的价值不突显与刑事法律援助高要求之间存在矛盾；二是案件受理标准不合理与以审判为中心背景下的刑事司法改革存在矛盾；三是律师参与刑事法律援助的积极性不高与刑事法律援助案件需求量大存在矛盾；四是刑事法律援助案件质量有些不高与人民群众对司法正义的追求存在矛盾。
第五章，中外刑事法律援助案件质量评估指标体系的比较与借鉴。本章基于英国、美国等为代表的英美法系国家以及德国和日本为代表的大陆法系国家的刑事法律援助案件质量评估指标体系制度情况，首先是对中外刑事法律援助案件质量评估指标体系的相似性分析，主要体现在两者均有明确的评估指标体系或评估制度，与承办律师服务质量的评估、同行评估的具体应用制度和大案、要案的特别管理制度等均有相似之处。在中外刑事法律援助案件质量评估指标体系的差异性分析方面，分析两者在评估涵盖的主体、评估的事前与事后质量监控、质量反馈机制与投诉制度完善程度等方面的不同，通过相似性和差异性分析，为构建我国刑事法律援助案件质量评估指标体系提供经验借鉴：一是建议规范我国刑事法律援助案件的评估主体；二是建议形成统一的中国刑事法律援助案件评估指标的设置标准；三是完善我国刑事法律援助案件评估模式；四是建议设置专门评估监督机构。
第六章，构建我国刑事法律援助案件质量评估指标体系的对策与建议。本章从刑事法律援助案件质量评估指标体系的构建机理到指标体系的构建内容再到指标体系的运行保障，为完善我国刑事法律援助案件质量评估指标体系提出了具体对策与建议，是本书的核心部分。刑事法律援助案件质量评估指标体系的构建机理主要包括构建原则、构建要素和适用范畴。其中构建原则有思想引领性原则、合法合理性原则和技术构造性原则。构建要素包括评估对象和评估主体、评估系数和评估指标、评估模式和评估效力、评估结果的申诉、异议及其处理、评估结果及其运用等。适用范畴包括适用主体、适用时限、适用阶段和适用地域。刑事法律援助案件质量评估指标体系的主要内容回答了本书的基本追问，刑事法律援助案件质量评估指标体系究竟是什么？这一部分主要介绍了刑事法律援助案件质量评估一级指标的具体内容，即合法受理、审批规范、指派合规、承办合法合规、结案报告和立卷归档及时规范。由于刑事法律援助主要分为侦查、审查起诉、一审和二审阶段，在一级评估指标指引下，几个阶段的二级和三级指标设置的法律政策依据大多相同，指标多有重复，因此，本章选取了相对有代表性和评估实践中评估较多的一审审判阶段作为研究对象，重点论述了这一阶段刑事法律援助案件质量评估二级和三级指标以及这些指标的设置依据并阐述了评估指标应用说明。刑事法律援助案件质量评估指标体系的运行保障主要包括评估指标体系运行的理念转型、指标体系运行的机制保障及其法律保障。理念转型的目标是推进刑事法律援助案件评估指标体系运行能力现代化，要排除影响制定刑事法律援助案件质量评估指标体系的因素，推进评估指标体系运行体系现代化和评估指标体系运行能力现代化。刑事法律援助案件质量评估指标体系运行的机制保障主要是要多措并举推进评估指标体系现代化，完善各类配套制度，推进评估指标体系运行能力现代化。刑事法律援助案件质量评估指标体系运行的法律保障首先要解决刑事法律援助案件质量评估在中国法律援助立法中的定位思考，将刑事法律援助案件质量评估指标体系运行机制视为人权保障法律制度、国家义务和一项法律服务制度。要推进公共法律服务体系建设中保障评估指标体系有效运行，将保障评估指标体系有效运行作为加快推进公共法律服务体系建设的重要组成部分，并将推进评估指标体系的有效运行作为提高公共法律服务质量的重要举措。
最后介绍了本研究的主要创新点和研究基本结论，对本文今后需要研究的重点方向进行了展望，即刑事法律援助案件质量评估对促进国家治理体系和治理能力现代化的功能和作用，以及对基层法治的建设等多个研究领域有较大的研究空间和研究价值。
四、研究方法
（一）规范分析法
规范分析法是社会科学研究的基本方法，在本书中，规范分析法主要应用于定性分析，解决刑事法律援助质量评估指标体系“是什么”和“应该怎样”等问题。规范分析主要涉及价值判断和逻辑推理两个方面。由于刑事法律援助质量评估指标体系的构建涉及多学科的概念和理论，因此，本文多次运用规范分析方法，通过梳理、归纳和演绎相关理论学说实现指标体系构建的内在逻辑自洽性。
（二）实证检验法
实证检验法也是社会科学研究的基本方法，在本书中，实证检验法主要应用于定量分析。刑事法律援助质量评估指标包括定性指标和定量指标。通过对H省刑事法律援助案件质量评估的定量和定性分析，分析得出评估结果。因而，本文的研究过程对刑事法律援助案件卷宗的抽样分析，运用文献评述、统计学、文本分析等研究手段，旨在对法律援助质量评估试点工作运行现状进行观察、调查和描述，从特殊到一般，归纳出一般性的规律。
实证研究方法的第一步要求全面收集资料（主要是案件卷宗材料），将采取实地走访、发放调查问卷等实证手段进行资料收集；第二步进行数据归纳，并设定相关标准，进行统计分析，精准找出需要调查的问题；第三步需要归纳出法律援助质量评估试点工作的本质属性和发展规律，为下一步的研究总结工作奠定坚实基础。通过具体的实证研究，分析评估指标的可操作性和有效性，考察指标对评估的影响是否客观，检验评估指标在实际应用中的效果。
（三）比较分析方法
本文的研究过程中，介绍了英国、美国、加拿大、荷兰、南非等为代表的国家刑事法律援助质量评估指标体系。西方国家刑事法律援助质量评估的发展历史较长，形成了各自的特点，积累了较为丰富的经验，为我国刑事法律援助质量评估指标体系的研究提供了经验借鉴。
比较研究方法共包括三个层次：第一层次指叙述性地查找资料，包括行政管理模式下关于法律援助案件质量评估、同行评估的规范性文件等文件资料；第二层次要求对不同法律意图和发展趋势的评价，包括对主要发达国家关于法律援助案件质量评估的法律规定的评价和借鉴；第三层次需要概括出客观规律，并总结出历史和现实中法律移植、借鉴的建议、经验和教训。通过比较分析的研究方法，总结各自优缺点，为构建中国行政管理和司法裁判模式下的刑事法律援助案件质量评估指标体系提供有益启示。
五、主要创新点和研究不足
（一）主要创新点
1.概念构造
本文在前人研究成果的基础上，结合《法律援助法》的规定对刑事法律援助案件质量评估指标体系的概念进行了界定；对刑事法律援助案件质量评估指标体系的构成要件进行了构造，在此基础上，本文还对刑事法律援助案件质量标准与刑事法律援助标准、刑事法律援助案件结果标准、刑事法律援助法律法规、案件质量评估标准进行了辨析，从而厘清这些概念之间的区别和联系（第一章第一节）。
2.理念创新
针对“重体系构建，轻体系运行保障”的现状，本文提出了不仅要推进刑事法律援助案件质量评估指标体系现代化（构建评估指标体系），也要推进指标体系运行能力现代化（通过运行机制保障和法律保障来实现），从而实现中国刑事法律援助治理现代化的理念转型（第六章第三节）。
3.实证研究方法的运用
笔者在H省法律援助中心的帮助下，对H省某一年度公开的500个刑事法律援助案件，运用H省刑事法律援助案件质量评估标准对这些案件进行定量和定性分析，从个案数据到全部案件数据统计，归纳出了一般性的规律，并采取实地走访、发放调查问卷等实证手段进行第一手资料收集，力图精准找出真问题，归纳出刑事法律援助案件质量评估试点工作存在的问题和普遍性规律，形成课题研究报告，并提交有关部门供决策参考。
4.总结了指标体系的两种评估模式
本文系统阐述了目前在中国刑事法律援助案件质量评估指标体系存在的两种评估模式，即行政管理评估和司法裁判评估，并对两种评估模式进行了差异性分析，介绍了两者的共同理论基础（第三章第二节）。
5.其他创新之处
一是系统总结了构建刑事法律援助案件质量评估指标体系所依赖的理论基石，即法治指数理论、有效辩护理论、控辩平衡理论和指定辩护理论。
二是采取比较分析方法，介绍了英国、美国、加拿大、荷兰、南非等为代表的国家刑事法律援助质量评估指标体系，总结各自优缺点，为构建中国刑事法律援助案件质量评估指标体系及其运行保障提供有益启示。
（二）研究不足
1.研究过程中仍存在很多学术问题没有在文中展开讨论，比如科学、全面的评估指标体系仍无法准确得出受援人的满意度，评估得出的数据结果是否能够完全反映出案件的质量？刑事法律援助律师应提供何种质量的服务？是质量连续体中“及格服务”的质量水平，还是应该高于“及格服务”？如何在质量连续体上标注某种服务质量？这些有待进一步研究。
2.本书实证考察中关于受援人的满意度和评估数据结果问题可能存在不足。对刑事法律援助案件进行评估，不管在全国范围内选取代表性地区或者是在特定区域内开展评估工作，评估结果可能仍不能完全反映中国刑事法律援助案件质量现状，由于试点时期各省刑事法律援助案件标准不甚统一，如果选取两个以上的省的刑事法律援助案件材料，在实证研究上又存在一定困难，数据结果也可能不够客观。
3.本书提出刑事法律援助案件质量行政管理评估指标体系和刑事法律援助案件质量司法裁判评估指标体系，未必是穷尽了刑事法律援助案件质量行政管理评估指标体系的全部范围，理论上和实践上仍存在第三种模式的可能。本文之所以做这样的分类，主要是基于现有的案件质量评估实践和已有的学术研究成果，学术之路，永无止境，权当是留下进一步的研究空间。
4.构建了刑事法律援助案件质量评估指标体系，能否完全解决刑事法律援助质量问题？
由于本文完成时《法律援助法》公布并实施的时间还不长，本文难免存在不足之处，恳请阅读本文的专家学者和实务界的朋友们不吝赐教，让我们一起携手共同为推进刑事法律援助治理体系和治理能力现代化作出贡献。
[1] 这些文件主要包括《刑事诉讼法》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》，公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，公安部《关于进一步做好看守所法律援助工作站建设工作的通知》，《人民检察院刑事诉讼规则》，《律师法》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于依法保障律师执业权利的规定》。
[2] 樊崇义：《中国法律援助制度的构建与展望》，载《中国法律评论》2017年第6期（总第18期），第92—93页。
[3] 2015年6月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于完善法律援助制度的意见》，意见明确提出要“紧紧围绕经济社会发展和人民群众实际需要，落实政府责任，不断扩大法律援助范围，提高援助质量。保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”。
[4] 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出推进法治中国建设、创新社会治理体制，并明确要求“完善法律援助制度”。
[5] 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”。
[6] 分别是：2017年2月17日，司法部、财政部印发了《关于律师开展法律援助工作的意见》；2017年10月9日，最高人民法院、司法部联合发布了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》。
[7] 2019年2月25日，司法部发布《全国刑事法律援助服务规范》，这是一个服务质量规范。
[8] 英国同行评估的三个主要目的：首先，如果律师的工作不符合适当标准，同行评估作为“公共服务保护工具，将该律师排除在某一执业领域之外”；其次，律师或社会律师机构可利用同行评估证明其服务质量和专业能力；最后，同行评估可向政府证明纳税人对法律援助律师的公共资金投入是物有所值的。
[9] 参见郭婕：《英国法律援助同行评估制度论述》，载《中国司法》2010年第7期，第107页。
[10] 参见郑肖肖：《案件质量评估的实证检视与功能回归 以发回重审率、改判率等指标为切入点探讨》，载《法律适用》2014年第1期，第18—19页。
[11] 参见盛红斌：《法律援助质量管理战略与实现“应援优援”》，载《中国司法》2013年第4期，第62—65页。
[12] 参见樊崇义：《中国法律援助制度的构建与展望》，载《中国法律评论》2017年第6期，第189—190页。
[13] 参见林超慧：《建立刑事法律援助质量监控体系的初步构想》，载《宿州学院学报》2017年第2期，第13页。
[14] 参见郑肖肖：《案件质量评估的实证检视与功能回归 以发回重审率、改判率等指标为切入点探讨》，载《法律适用》2014年第1期，第20页。
[15] 参见黄东东：《法律援助案件质量：问题、制约及其应对——以C市的调研为基础》，载《法商研究》2015年第4期，第54页。
[16] 从2012年起，司法部法律援助中心连续3年在部分省市组织开展法律援助案件质量评估试点，2014年试点范围扩大至全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团。经过3年试点，各地对评估目的和意义有了新的了解和认识，评估的主要做法日渐成熟，很多省（区、市）制定了本地的法律援助案件质量标准和评估指标，但对案件质量标准和评估指标的科学性、有效性以及评估结论的运用等问题，很多地方还存在一些疑问，需要进一步探索和完善。
[17] 参见郝静、杨永志：《构建法律援助案件质量评估体系之实证检视与对策研究——以H省法律援助案件质量评估试点为样本》，载《西部法学评论》2015年第6期，第81页。
[18] 吕晓刚：《刑事法律援助发展：质量标准很重要》，载《中国社会科学报》2014年2月19日，第2版。
[19] 参见郑肖肖：《案件质量评估的实证检视与功能回归 以发回重审率、改判率等指标为切入点探讨》，载《法律适用》2014年第1期，第21页。
[20] 参见司法部法律援助中心：《法律援助案件质量评估试点工作报告》，载《中国司法》2015年第5期，第41—44页。该份报告中司法部法律援助中心提出了试点工作中存在的主要问题：其一是评估指标的设定仍有待进一步细化和完善，比如有些评估指标体系中程序性指标分值过多，实体性指标分值较少，评估专家的自由裁量权较小，优秀案件和合格案件依分值差距较小，难以区分；其二是案件质量标准制定需要进一步探索和规范，质量标准是案件办理的“规矩”，是开展评估工作的前提和基础；其三是评估结论的分析和运用仍需进一步加强，很多试点单位比较重视评估结论的运用，但是还仅仅局限于分析问题和撰写评估报告等；其四是异地评估的方法和措施需要进一步改进，从异地组织专家去当地评估，不仅需要支付专家评估费，还要承担专家的交通费、食宿费等，增加了评估的成本费用。
[21] 参见麻伟静：《刑事法律援助工作的现状、问题与对策——基于杭州市刑事法律援助实践的思考》，载《中国司法》2014年第1期，第53页。
[22] 参见郑肖肖：《案件质量评估的实证检视与功能回归 以发回重审率、改判率等指标为切入点探讨》，载《法律适用》2014年第1期，第21页。
[23] 参见朱小贞、胡佩：《构建法律援助案件质量监管体系的思索》，载《学习月刊》2014年第8期，第71—72页。
[24] 参见刘玮琍、王靓簃：《浦东新区刑事法律援助质量管理的实践与思考》，载《中国司法》2014年第3期，第49—50页。
[25] 吕晓刚：《刑事法律援助发展：质量标准很重要》，载《中国社会科学报》2014年2月19日，第2版。
[26] 司法部法律援助中心：《法律援助案件质量评估试点工作报告》，载《中国司法》2015年第5期，第41页。