二 国有企业职工持股改革应有利于保障人民共同利益进而促进共享发展

完善股权结构，实现民有其股，^[5]有助于发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享这一政策取向落到实处。国有企业职工持股改革，可以让职工在获得劳动收入的同时，也随着企业的发展而获得一份财产性收益，可以把中共十八届五中全会提出的共享发展理念落到实处，是改善收入分配、实现共同富裕的现实路径。国有企业职工持股改革的方向若正确，可形成资本所有者和劳动者利益共同体，增强职工的主人翁意识、责任感，提高其主动性、积极性和创造性，增强国有企业的凝聚力和职工参与企业发展的动力，促进国有企业治理机制的完善。但是，这一改革不是简单地让职工持有一些所在企业的股份，而是要处理好较复杂的利益关系，如果处理不当，将带来诸多负面影响。鉴于此，应正视改革中遇到的难题，在区别用增量还是存量资产让职工持股、职工持股结构和实现方式、职工持股权益等方面进行适宜的政策和制度安排。

1.国有企业职工持股改革的难题

无论是以往的国有企业股份制改革、上市公司高层管理人员股票期权改革，还是新近的混合所有制改革，都对职工持股改革进行了实践探索，有成功的经验，也有值得吸取的教训。从改革历史和现实实践看，国有企业职工持股改革有以下三个难题。

一是如何处理好国家与职工的权益关系。国有企业职工持股改革要实现国有资产保值增值与调动职工积极性的有机统一。在用存量资产实施职工持股改革时，存在国有资产流失的可能。20世纪90年代，国家对国有企业实行抓大放小，建立以明晰产权为核心的现代企业制度。这一改革使国有企业逐步成为能够独立经营的适应社会主义市场经济的市场主体，同时也在一定程度上造成了国有资产流失的问题。实行职工入股改革时，除有些国有企业资产被低估外，部分企业由于处于工资都不能全额发放的困难境地；职工完全交纳现金入股，不仅能力有限，还对企业发展缺乏预期，因而职工现金入股的积极性不高，只好采取一些“变通”办法。例如，有的国有企业将计划工资总额与实际工资总额之间的差额，折算为职工现金入股，使职工持股烙上了明显的身份股的痕迹，也在一定程度上导致国有资产的流失。现在有些国有企业或国有控股企业用存量资产进行职工持股改革，也存在国有资产流失的可能。例如，上市公司通过二级市场回购股票方式让职工持股。其中，如果是职工出资，是不存在国有资产流失的问题；如果是由上市公司出资，不仅会导致国有资产流失，还会导致二级市场投资者权益受损失。对此，在认识上不能模糊。

二是如何处理好骨干职工与一般职工、老职工与新职工的权益关系。国有企业职工是平均持股，还是差异化持股？职工平均持股存在吃“大锅饭”的问题，职工数量大的企业可以实现有福共享，但不能很好解决有难共担的问题；一般职工和骨干职工的积极性都难以充分调动起来，会导致高端人才难以引进和人才流失的问题。国有企业仅实行骨干职工持股，于理于法都难以成立。一方面，国有企业职工持股本来就会对其全民所有属性构成冲击，即将本是全民所有的财产划转为职工所有，会在一定程度上导致国有资产的流失。另一方面，仅让少数骨干职工持股，将国有资产划转到更小的群体范围，剥离了一般职工的权益，一般职工只有劳动收入，结果会在企业内部导致收入差距拉大的问题。如此一来，国有企业在促进共同富裕的道路上，不仅没有担当起其使命，还会朝着相反的方向发展。另外，由于国有企业职工持股一般是在改革时一次性完成，如此，改革前后职工存在不同的待遇，前者持股，后者不持股，对后者缺乏激励，对此也需要正视。

三是如何处理国有企业职工持股与社会投资者持股的权益关系。这两者持股存在诸多差别，根本缘于在不同历史条件下持股实现方式及其功能不同。第一，解决资金约束困难的历史背景不同。在20世纪90年代，很多国有企业在生存发展困难之际，难以获得银行贷款，而资本市场发育又不充分，职工出资入股成为解决企业资金短缺困境的现实途径之一。现在，国有企业自身发展态势良好，资本市场的发展也为其融资提供了更多机会。换言之，前一时期职工入股对国有企业解决资金短缺问题是雪中送炭，而后一时期则只是锦上添花。第二，实施激励的程度不同。20世纪90年代与现在存在较大差别，前一时期是国有企业职工出资入股使企业摆脱资金短缺困境，即在一定程度上是一种责任担当。现在国有企业职工持股，是在多种所有制经济发展起来后，面对各类企业高薪揽人才、资本收益丰厚的新情况，更多的是解决付出与回报不对称而导致激励不充分的问题。

正是这样一些具有时代特征的背景和功能的差异，带来了股权获得条件和处置方式不同等问题。国有企业职工获得的股权，有的是产权制度改革初期获得的股权，有的是激励高层管理人员的股票期权，有的是从二级市场上回购的股权，其中或多或少是与国有企业职工身份对应的制度安排或政策惠及；社会投资者入股，除了有利益输送的不正常交易外，一般是在市场交易中获得，价格随行就市。尽管股权获得的条件不同，但同股同权，国有企业上市后，职工也与社会投资者一样，可在二级市场上卖出所持股票。这就使职工持股的功能发生变化，劳动者和资本所有者利益共同体被构解，职工也变成了单纯的投资人，有的还变成了投机者，如有些企业的高层管理人员甚至利用与社会投资者在信息上的不对称从中渔利，损害社会投资者的利益。

2.实现国有企业职工持股改革预期目标的思路

破解国有企业职工持股改革中遇到的难题，实现预期目标，可从以下三个方面完善政策和制度。

一是区分用增量资产还是存量资产让职工持股的不同情况，鼓励支持前者，严格规范控制后者。国有企业现今实行职工持股改革，不再是因生存发展陷入困境而“甩包袱”，而是为促进资本所有者和劳动者利益共同体的形成，实现共享发展。鉴于此，从实现国家发展国有企业的战略目标出发，对用增量资产让职工持股的改革给予积极鼓励和支持，如鼓励支持上市公司向职工定向增发新的项目。为了避免国有企业职工持股改革对社会投资股东权益的稀释，又因职工持股带有一定程度的身份股、贡献股性质，在职工现金入股的基础上，用国有企业上缴的部分利润，对职工持股予以少量的补贴，以促进劳动者和资本所有者利益共同体的形成。相反，在用存量资产让职工持股时，包括上市公司在二级市场回购股票等，都应吸取以往国有资产流失和社会投资者权益稀释的教训，采取区别对待、规范控制和限制权益等配套措施。

二是完善职工持股结构和实现方式。在职工持股结构的问题上，要以实现共享发展为方向，让发展成果更多更公平惠及全体人民，调动各类职工的积极性。鉴于职工平均持股或完全由骨干职工持股的弊端，需要探索骨干职工与一般职工持股结构的均衡点，并加以规范。可通过新增发展项目，在自愿的基础上，对职工进行普惠性持股，并对骨干职工持股实行一定程度的倾斜。通过职工持股结构的完善，避免吃“大锅饭”现象，形成对各类职工的激励，发挥好高端人才在企业创新发展中的引领和推动作用。

三是规范职工持股权益。国有企业持股职工与社会投资者理应同股同权。然而，由于国有企业职工持股与社会投资入股在功能和获得条件上不一定是一样的，从保障各类投资者权益和更好发挥职工持股作用出发，对职工持股权益不能一刀切。对职工出资进行定向增发获得股权的，应与社会投资者权益相同；对通过股票期权和上市公司从二级市场回购股票后划作职工持股的，由于其带有一定程度的身份股、贡献股性质，同时要正视其因使用企业资金而在一定程度上稀释了包括国家在内的所有投资人的权益。鉴于此，应当对后者加以研究，做出规范，如除享受分红的收益权外，对其在二级市场上出售、向他人转让等，应当有一定的控制和规范，甚至与是否在职在岗挂钩，形成国有资产无事实上的流失或稀释，也形成有利于新职工的激励机制。对上述所说通过少量补贴实现职工持股的，也要做相应的政策安排。如果持股职工完全与社会投资者一样，不分股权如何取得，不分其功能，那就形同炒股，在现今国内外资本市场已发展到体量和范围较大的程度下，实行职工持股改革的意义也就丧失了。

郑有贵 中国经济史学会副会长、中国社会科学院当代中国研究所第二研究室主任、研究员，主要研究领域为中华人民共和国经济史、“三农”史。承担课题约70项。其中，主持完成国家社会科学基金重点项目、中国社会科学院创新工程项目、农业部软科学委员会课题、国家发展和改革委员会规划司课题、中国科协课题、中华农业科教基金课题等约30项。作为独立作者、第一作者、主编出版了《中华人民共和国经济史》、《目标与路径：中国共产党“三农”理论与实践60年》（庆祝新中国成立60周年全国百种重点图书）、《一号文件与中国农村改革》（纪念改革开放30周年全国百种重点图书和“十一五”国家重点图书）、《中国共产党“三农”思想政策史》、《中国共产党“三农”思想研究》、《中国土地改革研究》、《当代中国农业变革与发展研究》、《中国传统农业向现代农业转变研究》等著作。

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[1] 参见《理直气壮做强做优做大国有企业 尽快在国企改革重要领域和关键环节取得新成效》，《人民日报》2016年7月5日，第1版。

[2] 郑良芳：《对引进境外战略投资者的几点看法》，《银行家》2005年第11期，第58～59页。

[3] 王俊岭：《国企改革关键期须防三大误区》，《人民日报》（海外版）2015年7月24日，第2版。

[4] 《中共中国航空集团公司党组关于巡视整改情况的通报》，人民网，http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0129/c1001-28094965.html，最后访问日期：2017年7月10日。

[5] 郑有贵：《夯实共享发展的基础》，《红旗文稿》2016年第5期。