第三节 城乡差距的决定因素

假如政府不对城乡的生产活动和要素市场进行干预的话，资本和劳动力的配置将会作出调整，通过流动使得两个地区的报酬在空间均衡的意义上趋于相等。当可以观察到城乡同质劳动力之间有很大的收入差异时，就意味着存在政府干预及其相应的制度扭曲导致的生产要素的错误配置。进一步，政府的目标和政策意愿不仅决定了差距的程度，还决定了政策手段的形式，后者通常在国家之间以及在不同的时期是不一样的。

在这一部分，我们集中分析中国政府在前述四个时期中所采取的政策和制度形式；我们特别尝试揭示出政府在每个时期的主导经济目标，以及它们是怎样转化为直接影响城乡差异的政策方式和制度形式的。由此，我们可以对观察到的城乡差距型式及其时序变化作出一致性解释。

一 计划经济时期

在计划经济时期，中央政府选择和推行重工业优先发展战略，构成城乡差异形成的根源。这一战略通过吸收农业剩余，为工业提供资本积累和对城市进行补贴，意图达到迅速的工业化。其主要实施机制可以概括为城市偏向制度的“三套马车”：农产品的统购统销制度、人民公社制度和户籍制度。推行这种战略导致生产要素市场的严重扭曲，资本过度集中于城市产业，劳动力过度集中于农业。^[17]1978年改革之前，城市职工劳动生产率和报酬水平远远超过农村劳动力。

在中华人民共和国刚刚成立的一段时期里，国家以低价在产品市场上获得农产品。到1953年，当收购变得越来越困难时，国家开始实施统购统销政策，并于1958年完成了这一制度安排。在这一制度下，政府垄断了农产品的全部收购，并通过城市票证制度控制了食品和其他农产品的销售。由于这个制度压低了城市的生活成本，政府必须实施相应的政策，以便限制地区之间和部门之间的劳动力流动。人民公社的建立为实施政府的经济与行政计划提供了有效的制度形式。由于控制劳动力流动是推行发展战略的关键，一个正式的户籍制度于20世纪50年代后期得以建立，对全体居民划定了居住和工作的法定区域。具有农村户籍，就意味着其家庭以及下一代被限制在农村生活和就业。

这一整套政策和制度安排，使得国家得以有效地压低农产品价格，严格地控制生产要素特别是劳动力的流动，其结果则是产品市场和要素市场的严重扭曲，并形成对城市居民的倾斜。除了“大跃进”期间的两年，城乡消费比率始终保持在2.3—2.9的很高水平上，城乡收入比率1978年也高达2.57。这个城乡差异指标显示出，与重工业优先发展战略相关的一整套干预政策导致了一个稳定的城市偏向。

十分有必要进行一个仔细的观察，看何以在“大跃进”期间的两年中，城乡差距水平高达3.2。1959年，中国粮食总产量突然减少15%。在随后的两年里，食品供给水平仅为1958年的70%左右。其间，大范围的饥馑遍布全国，而且大部分发生在农村。根据林毅夫和杨涛的研究，导致该悲剧的基本原因是产生于城市倾斜政策的食物获得权问题，即由于城市食物定量供应制度仅仅给予城市人获得食物的权利，造成农村人口严重的食品不足。^[18]农民作为食品生产者，承受着强制性的征购任务，仅能获得交售之后的剩余部分。因此，一旦全国都处于严重的食品短缺状态时，农民首当其冲。

二 改革初期

以上的讨论表明，城市偏向制度的“三套马车”导致了中国经济体制的严重扭曲。因此，经济改革应不仅旨在纠正这种低效率体制的某些成分，还应该导致城乡差距的缩小。这一时期所发生的事实正是如此。

1978年年底开始的第一步农村改革是实行家庭承包制。在这一体制下，农户成员成为他们边际劳动努力的剩余索取者，从而解决了人民公社制度下因平均分配原则而长期解决不了的激励问题。家庭承包制的巨大成功导致广泛的制度变革，到1983年年底，中国农民事实上都已经以家庭为单位从事农业生产。1984年，人民公社制度被正式废除，为乡镇政府所替代。

与此同时，政府开始对价格进行改革。1979年国家大幅度提高了农产品收购价格，当年农产品收购的加权平均价提高了22.1%，诱导农民增加了农业投入和农产品供给。从那以后，农产品价格改革贯穿于整个改革过程中。

市场化改革的第三个方面是增强了市场在引导农户生产决策中的作用。农产品市场逐渐放开，打破国有商业的垄断，双轨制替代了原来的单一计划价格体制。这一时期也出现了生产要素市场，劳动和资本开始在农村内部和城乡之间流动。市场发育表现为：农产品长途贩运、农民自销，资本和劳动从农业流向农村非农产业，劳动力流向小城镇甚至大城市等。正是农户作为独立的决策者作用的恢复，使得所有这些市场发育成为可能。

这一系列市场化改革导致农户收入的大幅度提高，主要由于实行家庭承包制和提高农产品价格，实际农民收入在8年中几乎提高了2倍，从1978年的133.6元提高到1985年的357.9元。^[19]虽然以后的改革继续提高着农户收入，但收入效应在这一初始时期最为显著。

这一时期的城市改革步伐相对缓慢，落后于农村。最初的城市改革也是在1978年年底开始的：国有企业恢复了奖金制度，进行了各种扩大企业自主权的试点；随后又进行了诸如利润分成、承包制和“利改税”等项改革。然而，与农村改革相比，城市改革对企业利润和职工收入的直接效果要小得多。相应地，这种城乡改革时序上的差异导致城乡差距的迅速缩小，城乡收入比率分别从1978年的2.57下降为1983年的1.82（按名义收入计算）和1988年的1.51（按实际收入计算），都达到整个时期的最低点。

三 城市改革和再分配

在农村改革创造了农户收入的巨大增长之后，中央政府公开宣布了一项加快城市改革步伐的计划，城市收入随之加快了提高的速度。在这一期间，城市改革主要有三个方面的特点：（1）国有企业改革继续以放权让利为中心；（2）信贷体制改革伴随着再分配；（3）地区发展政策向沿海地区倾斜。所有这些改革方式都倾向于提高城市的相对收入。

国家与企业财务关系方面的放权让利式改革，继续以各种形式进行，如完成了“利改税”“拨改贷”等改革，试行了各种形式的承包制。这些改革给经理人员和工人提供了激励，并允许企业保留越来越大的利润份额，不仅使工资增长成为可能，还提供了更大的提高工资的动机。^[20]

虽然由于激励机制的改进和非国有经济的竞争，国有企业的生产率有所提高，国家与企业之间的再分配却是这一时期国有企业改革的主要特征。^[21]经营好的企业，通过与上级主管部门的谈判获得更高的利润留成，而经营不好的企业仍然可以从政府获得亏损补贴和银行贷款，不仅得以生存，而且继续向处于冗员状态的职工发放工资。虽然银行体制在20世纪80年代初中期就开始改革，国有银行仍然受命根据行政性信贷计划，向国有企业发放预算约束软化的贷款。同时，20世纪80年代初以来每逢通货膨胀，政府还通过财政渠道向城市职工提供价格补贴。这些保护性措施，保证了国有部门工资继续上涨。

布兰德和朱小东对1981—1993年政府和国有企业之间的净现金流量进行了估算。结果表明，1981年国有企业还对政府贡献了占国内生产总值13.98%的收入，但这一比例逐年下降，到1985年就成为负值，1993年国有企业从国家那里获得相当于国内生产总值3.42%的净现金流量。^[22]这一估算结果进一步证明了，政府在20世纪80年代末和90年代初向国有部门提供了净收入转移。

在同一时期，中国的地区发展政策也向居住着全国70%以上城市人口的东部地区倾斜。从20世纪80年代中期开始，中央政府逐渐形成并实施了对东部地区提供优惠和鼓励的发展政策，因而经济改革和发展的重心东移。^[23]首先是建立了深圳、珠海、汕头和厦门4个经济特区和14个沿海开放城市。20世纪80年代后期，政府又逐渐将这种特殊政策扩展到整个沿海城市地区，形成所谓的沿海地区发展战略。

与此同时，在沿海地区有着深厚历史传统和增长潜力的乡镇企业“异军突起”，成为中国经济的主要推动力量。以暂时牺牲中西部地区发展为代价的这种沿海地区倾斜政策，导致区域间经济增长和收入水平差异的扩大。由于城市人口高度集中在东部沿海地区，所以这种扩大的地区差距就意味着城乡差距的扩大。

这一时期的变化并非全都不利于农民收入增长。在此期间，农村劳动力的流动性继续得到了改进。由于乡镇企业吸收农村劳动力的能力下降，越来越多的农村劳动力转移到城市寻找临时的就业机会。然而，仍然存在着各种制度性障碍，如户籍制度和相关的就业政策，严重地限制着劳动力流动和人口迁移。城市居民继续享受着诸如住房、托幼、教育补贴、医疗保障和养老保障等福利。而来自农村的流动人口则被排斥在这种福利体制之外。这种在福利保障上面的系统性倾斜，阻碍了农村家庭向城市的永久性迁移，成为城乡之间收入差距的一个原因。

总之，上述体制变化的净效应是从20世纪80年代后期开始的，城乡收入差距重新恢复了扩大，虽然出现过波动的情况，但最终是形成继续扩大的趋势。

四 宏观经济影响扩大

20世纪90年代以来，城乡收入差距的变化明显受到宏观经济形势变化的影响。一度缩小的城乡差距，可以归因于一系列因素的综合效应：倡导地区平衡发展战略，继续提高劳动力的流动性，提高农产品价格，以及城市就业状况的恶化。

地区发展政策逐渐向比较平衡的方式转变。1993年，中央政府开始更多地考虑中西部更广泛地区的开放和发展问题，即开始实施所谓沿海、沿江、沿边全方位开放战略。在深圳、珠海、汕头、厦门和海南5个经济特区和14个沿海地区开放城市之外，地方政府在中央政府的批准之下，尝试了各种各样的区域性努力，以加速改革开放过程逐渐向中西部地区扩展。由于这一系列行动推进到内地和农村，因而具有提高农村相对收入的效果。

一方面由于扩大的城乡收入差距提供了强大的“拉力”，另一方面由于户籍制度有所放松，这一时期劳动力的流动性继续得以加强。例如，那些在城市投资或购买住宅超过一定数额的外来人口，可以获得诸如“蓝印户口”一类的特殊户籍身份。转换户籍登记地的政策也逐渐放宽，如子女可以随父母任何一方进行户籍登记，长期两地分居的夫妻可以调动到一起并得以户籍转换，老人可以随子女而获得城市户口，等等。一系列城市福利体制改革也使农村劳动力更加容易地在城市居住下来。

农产品价格继续得到提高。事实上，农产品相对价格水平达到了中华人民共和国成立以来的最高点。由“生产者补贴等值”这个指标衡量，农业政策方向正在从对农业的征税转向对农业进行保护。广义的对农业征税水平大幅度下降，从1988年占农业总产值的88%下降到1994年的3%。^[24]

与此同时，随着工业结构调整、减人增效的改革，以及宏观经济不景气导致的生产能力过剩，城市失业现象愈益严重，城市失业率大幅度攀升。从城镇登记失业率看，1996年全国城镇登记失业率只有3.0%，1997—2000年一直保持在3.1%的水平，2001年上升到3.6%，2002年升至4.0%。而实际上，1998年开始出现的国有企业的职工下岗，也是一种特殊的失业形式。到2002年，国有企业下岗职工累计达2700多万人。第五次全国人口普查数据显示，2000年中国城镇的实际失业率达到8.3%。

这个高失业率同时由几种因素所导致。第一，由于总需求不足而出现的宏观经济不景气，是失业率提高的主要原因。第二，在产业调整的过程中，许多部门失去了比较优势和竞争力。在计划经济时期得以生存的那些缺乏效率的企业和产业，现在由于中国经济对外依存度的提高，而必须面对国际市场的波动和非国有经济的竞争。这一过程不可避免地导致转轨时期的结构性或摩擦性失业。第三，国有企业的最新改革，把冗员变为失业或下岗，失业现象公开化。这三个因素交互作用，共同导致失业现象。

虽然经济改革不断推进，城乡收入差距有所缩小，一系列不利于农村人口的政策仍然存在。例如，对于劳动力流动的规定继续保持其歧视性，地方性就业政策仍然给予城市人口以高度的优先地位。这方面的例子包括地方劳动局采用各种奖惩手段，鼓励用人单位使用本地劳动力，排斥外来劳动力。

例如，地方政府采取了一系列手段来降低城市失业率。从地方性的政府反失业政策来看，倾向于采取以消除外来劳动力就业竞争为目标的对策。许多地方政府把外来劳动力看作城镇职工的竞争对手，从而制定了一系列排斥和歧视外来人口就业的政策。这些政策包括：通过各种收费渠道加大农村劳动力迁移的成本；明确规定出诸多的岗位不允许使用外地劳动力；以“再就业工程”的名义，通过奖罚手段诱导企业用本地失业工人替代外来劳动力；等等。

经济增长与收入分配、工业化和城市化、农业投资和农村税收、贸易条件和农业开放等一系列因素，构成了影响农民收入增长的外部条件和宏观经济因素。这些因素对农民收入增长的作用机制有些是直接的，有些是间接的，有些在短期内起到作用，有些存在着长期的影响。城乡收入差距的变化趋势越来越受到宏观经济形势，以及政府政策的总体变化方向的影响。

20世纪90年代以来，推动中国经济增长的部门构成发生了巨大的变化，相应地，影响农民收入从而影响城乡收入差距的因素也发生了变化。为了分析的需要，我们利用1978—2001年的分部门数据，把农业、农村工业、国有工业、城市非国有工业四个部门的产值加总，代表该时期中国经济的总体规模，并计算每个部门对总体的贡献率，显示改革以来按不变价格计算的工农业总产值增长率，以及农业、农村工业、国有工业、城市非国有工业对工农业总产值的贡献份额。

各部门贡献份额等于该部门不变价格产值增量占工农业总产值不变价格增量的百分比。如图2.6所示，四个部门组成的中国经济增长，表现出部门明显的消长变化；特别构成以20世纪90年代初期为分界线的两个发展时期。从图2.6中可以看出，改革之初，农业和国有工业对经济增长的贡献占70%—80%；20世纪90年代以来，国有工业总产值出现负增长，农村工业和城市非国有工业对经济增长的贡献迅速上升，越来越成为国民经济增长的主导力量。

图2.6 四部门对工农业总产值的贡献
资料来源：1978—1998年农林牧渔业、国有工业数据来自《新中国五十年统计资料汇编》，1999—2001年农林牧渔业、国有工业数据来自《中国统计年鉴》（2000，2001，2002），农村工业数据来自《中国乡镇企业年鉴》（1978—2002）；城市非国有工业数据利用工业总产值减除农村工业总产值、国有工业总产值计算得到。1978—1998年工业总产值数据来自《新中国五十年统计资料汇编》，1999年工业总产值数据来自《中国统计年鉴》（2000），由于统计口径变动，2000年、2001年工业总产值是利用1999—2001年的统计增长率推算得到的。在计算城市非国有工业产值时，由于统计数据问题，1993年为负值，因此，利用1992年和1994年两年的算术平均替代。

如图2.6所示，在20世纪90年代以前，中国经济可以被看作农村经济与城市经济的对峙。农村经济由农业经济和农村工业组成，城市经济由国有工业和城市非国有工业组成。20世纪90年代以来，这种对峙格局发生了变化，形成农村经济、国有工业和城市非国有工业三个部门的对峙局面。下面，我们分两个时期，从四个角度对上述部门的消长作出分析。

表2.1 四个部门消长因素评价

在表2.1中，我们列出了影响部门兴衰的四个因素，以此为分析角度分别对四个部门进行评价，以便同时对图2.6中显示出的部门贡献率消长趋势作出解释。一般来说，有四个因素影响部门的兴起与衰落：（1）部门的产业地位，由经济增长和结构变化的规律所决定；（2）宏观政策环境，与政府的经济发展战略直接相关；（3）技术效率，取决于激励机制与微观经营机制；（4）配置效率，取决于市场特别是生产要素市场的发育水平。

我们首先来观察农业经济。农业经济是最早进行改革的部门，通过实行家庭承包制改进了激励机制和微观生产效率，20世纪80年代的很长时期里也处于良好的宏观政策环境之下，实现了较快的增长速度。其在中国经济总规模中所占比例，在农村改革开始之后曾经一度上升，但以后又继续其份额下降的规律性变化趋势，目前所占比例已经很小。

按照农业份额相对下降的规律，特别是由于中国农业缺乏比较优势，加入WTO后其所占产值比重仍将继续下降。由于户籍制度及其配套的一系列制度约束，农业中富余出来的劳动力还不能充分转移出去，继续积淀着大量的剩余劳动力，因而未能实现更好的资源配置效率，农业劳动力占全部劳动力的比重，与其生产的产值不成比例。因此，20世纪90年代以来农业经济增长相对孱弱。

从农村工业来看，其一直是中国经济中比较活跃的成分。随着劳动力从农业中解放出来，以及农业剩余为农民集体和个人所支配，农村工业获得了较好的政策环境。由于当时国有企业改革尚未大规模启动，市场上对消费品的需求旺盛，乡镇企业利用其体制上的优势，迎合了市场的需要，在20世纪80年代至90年代初期发展十分迅速。进入20世纪90年代以来，城市经济的改革或多或少提高了国有企业的生产率，与其他非国有经济的扩张和壮大一样，对乡镇企业构成了强有力的挑战。乡镇企业自诞生以来第一次遇到了实质性的竞争，也就是说，它不能再单靠寻找市场的缝隙、靠生产低价劣质产品来获得和扩大市场占有率，而必须通过提高生产素质来改善竞争力。随着市场发育水平的提高，乡镇企业面临着在城乡一体化的背景下选择制度、产业、技术和空间位置的任务。

与农村改革相比，国有工业部门的改革起步稍晚。因此，该部门在体制上存在的问题比较多，也比较严重。在20世纪80年代，国有工业的技术效率和配置效率潜力都还没有得到充分发挥，在竞争中无法与乡镇企业及其他非国有工业部门相媲美。然而，由于20世纪80年代中国尚未摆脱短缺经济，经济增长的短线如钢铁、能源等行业主要集中在国有工业部门，这一时期该部门的产业地位比较高。作为国有经济，该部门具有政策环境上的优势。特别是在改革初期，国家对国有企业给予了诸多政策上的保护。在国有企业改革深化的20世纪90年代以来，由于其承担的特殊政策性职能，也继续在贷款、产业进出等方面免于竞争压力。但是随着非国有经济的发展和加入WTO，国有工业在政策环境上的优势大大减弱，其产业结构也不再符合中国的比较优势。因此，这一部门面临极大的挑战。

城市非国有工业作为非国有经济从发展开始，就置身市场竞争的环境之中，具有较好的经营机制和较高的微观效率。非国有经济由于不受产品计划控制，所以通常选择市场急需的轻工业产品行业，结果是轻工业发展相对快于重工业。由于与重工业比较，轻工业具有劳动密集程度高的特点，所以这种工业结构调整更能利用中国经济的比较优势。然而，由于国家有保护国有企业免于竞争的需要，也受到传统意识形态的束缚，非国有经济并没有得到政策的鼓励和支持，其在20世纪80年代的政策环境是比较恶劣的。直到20世纪90年代初，以邓小平发表南方重要谈话为转折点，非国有经济的发展才获得越来越好的政策环境，得到迅速发展，成为对中国经济贡献最大的部门。

从宏观经济条件来看，农村增加农民收入的源泉逐渐枯竭。从政策变化看，农村劳动力向城市流动并在城市部门就业仍然受到制度性限制。各种利益群体压力与政府之间的交互作用，以及何以政府作出这样的政策选择而不是另一种选择，是政治经济学的问题。在下一节以及随后的相关章节中，我们将逐步深入地探讨这个问题。