序言一

从20世纪以来全球发生的历次经济危机的历史经验来看，危机的发生与金融和债务的关系日趋紧密，甚至可以说，在一定意义上，经济危机的本质是金融危机，而金融危机实质上是债务危机。2008年，随着美国次贷危机蔓延为全球性的金融危机，我国开始了以稳增长为核心的宏观调控，刺激政策下“债务-投资”驱动模式对中国经济增长发挥了主导作用，但同时也带来了资产泡沫、债务激增等问题；随着对风险问题的重视，我个人在2016年提出双底线思维 [1]，即以稳增长和防风险为双底线，两者皆为政策目标，但不同时期，政策优先次序可以调整。实际上，2016年下半年以来，我国宏观调控重心由稳增长转向防风险，中央高规格会议多次强调“守住不发生系统性风险的底线”，2017年12月中央经济工作会议将防风险列为“三大攻坚战”之首，提出“要使宏观杠杆率得到有效控制”，2018年4月中央财经委首次会议明确“结构性降杠杆”的思路，“地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来”，尤其是随着中美关系发生重大变化，7月以来的宏观政策发生微调，无一不充分体现了“防风险、守底线”的原则和双底线思维。

从债务角度来看，在居民、企业、政府三大部门中，政府债务尤其是地方政府债务的作用和性质具有其特殊性。政府举债实质是政府及其代理人运用政府信用进行扩张的过程。在正常的经济运行条件下，政府可以充分运用政府信用来筹集经济建设和发展资金，为公众及时提供便捷的公共产品和公共服务。但是，对政府信用不当使用或过度使用，往往会带来一系列的问题。2008年金融危机后，在“四万亿”经济政策刺激、国家政策支持、地方政府资金缺口等多重因素推动下，我国地方政府债务尤其是隐性债务依托融资平台快速扩张，虽然带动我国经济在全球率先企稳，但也导致一些地方政府债务水平快速攀升，债务风险隐患持续积聚。

本人曾多次到美国即全球市政债的发源地调研其市政债券的发展，经过200多年的发展，美国市政债已经成为美国州和各级政府的主要融资渠道。美国市政债发行主体主要是州政府、地方政府和各级公共机构。债券类型主要分为一般责任债券和收益债券，前者由政府的“完全信用”和“信用抵押”作为保障，由地方政府的税收作为主要偿债来源；后者主要由提供服务的市政设施或项目所产生的收益作为偿债资金来源。经过上百年的发展，美国的市政债已经建立起发债偿债机制明确、适应其财税体制的相对完备的管理体系。相对而言，中国的地方政府债券市场的发展相对起步较晚，虽然目前地方债管理和风险控制等方面在逐步迈向规范，但仍存在一定的问题，比如由于不规范的融资方式导致债务规模的快速发展实际上也是地方政府资源配置能力的扩大，也会对民企等主体资源获取产生挤出效应等；这些都为地方政府债务管理和风险控制带来不确定性。

从我国的情况来看，以2014年新《预算法》与43号文出台为标志，地方政府债务进入规范管理轨道。一方面“开前门”，赋予地方政府举债权，并纳入全口径预算管理实行规模控制，并以2013年政府性债务审计结果为基础，对于企事业单位举借的政府负有偿还责任债务，通过发行地方政府债券进行置换；另一方面“堵后门”，明确政府与企业的责任边界，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。但是，在地方政府财权事权不匹配及债务限额约束下，地方政府实际资金需求难以满足，融资平台及部分国企所承担的地方公益类项目融资功能难以真正剥离，中央关于划清地方政府与企业界限的政策要求在财政压力较大的地方难以落地，一些地方仍通过隐性背书方式通过政府引导基金、PPP等渠道举债，地方债务隐性扩张成为需要关注的重要问题。

厘清统计口径及范围，并对债务规模进行具体测算是客观认识地方政府债务问题、防范地方政府债务风险的基础。但是，我国现有的各部门地方政府债务口径并不统一：从横向上来看，财政部、发改委、审计署以及各地地方政府的统计口径并不完全统一；从纵向上来看，地方政府不同时期披露的债务数据具有较大随意性，没有统一方式。这种统计口径的不统一导致在研究地方政府债务及区域性风险时难以实现有效可比。中诚信国际信用评级有限责任公司作为国内领先的信用评级机构，始终是资本市场上最为专业和可靠的信用意见提供者。在本书中，中诚信评级基于公开市场数据，基于公司从事信用评级尤其是地方政府和融资平台评级的实践，对地方政府信用风险进行了测算，同时考虑到国企以及地方政府的资产，最终得出了“我国地方政府债务风险总体可控但隐性债务风险较为突出”的独立结论。同时，中诚信评级还分区域测算了国内30个省份（西藏暂未测算）的区域性信用风险状况，以翔实的数据提示读者和投资者关注区域性信用风险。中诚信评级所做的这一系列工作，虽然还是研究地方债务的初步工作，但在当前不失为向监管机构、资本市场投资者、地方政府债务风险的研究者提供的一个重要参考。

从2008年以来我国地方政府债务风险的发展历程来看，融资平台是地方政府隐性债务的主要载体，化解地方政府债务风险与融资平台转型是“一体两面”。在防范地方政府债务风险的同时，融资平台的市场化转型是不可忽视的硬币的另一面。在本书中，中诚信评级对新形势下融资平台转型所面临的环境、转型路径都进行了具体分析，并提出了防范地方政府债务风险与推动融资平台转型的对策建议。

中国地方政府债务发展以及债务风险是市场关注的重点之一，在2012年我曾提出“地方政府仍有发债空间”[2]，呼吁地方政府发债主体的合法化，同时规范操作、严格管理，避免风险积累。近几年地方债务不断增长，风险持续累积，本书正是我们跟踪地方债务风险的阶段性成果，也是中诚信分析师团队集体智慧的结晶，共收录了34份报告。其中，《当前中国地方政府隐性债务风险研究》《新形势下地方融资平台的发展转型》《中国地方政府债务风险预警研究》《中国地方政府债务风险指数研究》四篇报告放眼全国，一方面对全国的总体债务水平和区域性债务风险进行了详细测算，另一方面结合防范地方政府债务风险对地方融资平台的发展转型进行了深入研究。其余30份为全国30个省份的信用风险分析结果。由于数据可得性差、时间仓促、分析师水平有限等原因，全书难免存在疏漏之处，恳请专家、学者及读者批评指正。

毛振华

2018年10月

[1]见毛振华、刘元春、袁海霞、张英杰《稳增长与防风险双底线下的中国经济》，《经济理论与经济管理》2017年第1期。

[2]毛振华：《中国地方政府还有发债空间》，《财经》2012年3月18日。