第一章 中非产能合作国际法律保障机制概述

第一节 中非产能合作的内涵、背景与挑战

中非产能合作发生在当下以“一带一路”、“亚洲基础设施投资银行”（以下简称“亚投行”）、“国际产能合作”等倡议或举措为主要标志的中国国际身份的深刻调整阶段，即中国由一个主要谋求自身发展的地区性大国正式向“一个促进人类共同发展、和谐发展、合作发展的崛起中的世界性大国，一个给未来世界特别是给发展中国家带来发展机遇与希望的建设性力量”演变的进程中。[1]在这一深刻的历史背景下，由于中非双方所具有的一些独特且互补的现实条件，开展产能合作为双方都提供了历史性机遇。然而，从中非实际情况来看，虽然双方对开展产能合作都有很强的意愿与需求，但在某些方面并没有完全准备好，还有不少挑战需要应对。

一 中非产能合作的内涵与背景

2013年9月，中国国家主席习近平首次提出“一带一路”合作倡议，目的是建立一个开放型的国际区域合作的平台。它是一个由多条路、多条带形成的经济网络。其一是通过建设“丝绸之路经济带”，加强中国与欧洲国家的联系；其二是通过建设“21世纪海上丝绸之路”，密切中国与东南亚、西亚和非洲国家的合作。就其中的非洲国家而言，在2017年5月14～15日于北京举行的“一带一路”国际高峰论坛上，习近平主席在开幕式的主旨发言中指出，“一带一路”建设根植于丝绸之路的历史土壤，重点面向亚欧非大陆，同时向所有朋友开放。习主席的讲话表明，中国已正式接纳全非洲为“一带一路”建设的合作伙伴，“非洲已成为‘一带一路’西向推进的重要组成部分”，“这不仅消除了许多非洲国家搭不上‘一带一路’建设快车的担心，而且为密切中非贸易联系、设施联通、产业合作指明了方向”。[2]

为推进“一带一路”建设，2015年3月，国家发改委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《“一带一路”愿景与行动》）。该文从“时代背景”、“共建原则”、“框架思路”、“合作重点”、“合作机制”、“中国各地方开放态势”、“中国积极行动”和“共创美好未来”八个方面勾勒了“一带一路”倡议的目标、路径与举措，堪称一份实施“一带一路”倡议的完整“路线图”。这一“路线图”的出台，表明“一带一路”开始进入国际务实合作阶段。中国在“一带一路”沿线开展国际务实合作，离不开具体的抓手、平台、机制，包括优势装备和产能加快出海，推进一些重要的走廊建设，部署一些重要的支点国家等。为此，2015年5月，国务院正式发布《关于推进国际产能和装备合作的指导意见》（以下简称《产能合作指导意见》）。该意见指出：“坚持突出重点、有序推进。国际产能和装备制造合作要选择制造能力强、技术水平高、国际竞争优势明显、国际市场有需求的领域为重点，近期以亚洲周边国家和非洲国家为主要方向，根据不同国家和行业的特点，有针对性地采用贸易、承包工程、投资等多种方式有序推进。”按照该意见，“国际产能合作主要是围绕生产能力新建、转移和提升的国际合作，以企业为主体、市场为导向，以制造业及相关基础设施、能源资源开发为主要领域，以直接投资、工程承包、装备贸易和技术合作为主要形式”。[3]非洲国家既是中国当前开展国际产能合作的两大方向之一，又是中国向西推进“一带一路”建设的重要合作伙伴，因此开展中非产能合作必然成为中国在非推进“一带一路”建设的重要抓手和平台。中非产能合作开展得越好，“一带一路”在非洲的推进就会越顺利。

中非产能合作有其深刻的历史背景和优越的现实条件。中非产能合作发生在以“一带一路”、“亚投行”、国际产能合作等为主要标志的中国国际身份的深刻调整阶段。从一种内在视角即中国自身的视角来看，中国当前乃至将来相当长一段时间内的自我定位依然是“负责任的发展中大国”，[4]这一国家定位是根据中国目前的综合实力和从国家战略出发，主要由中国的内在属性如意识形态、领土面积、经济规模、人口数量、文化传统和国家战略等决定，并在与他国互动中得到体现。[5]而中国的国际身份则主要是从一种外在视角即世界的视角来看待，它与中国自身的国家定位具有相关性，不能决然分离，但又受各种外在因素如国际社会结构、国际环境和中国国家战略的实施成效等的影响，具有相对独立性。随着“一带一路”从战略构想到付诸实施，中国倡导设立的“亚投行”在全球范围内得到积极响应、广泛参与并于2015年12月正式成立，以及被誉为“升级版中国‘走出去’”的国际产能合作这一中国新牌的打出，中国的国际身份正悄然发生变化，由原先“韬光养晦”主要谋求自身发展，努力向“有所作为”引领亚非乃至全球发展转变，中国由一个主要谋求自身发展的地区性大国正式向“一个促进人类共同发展、和谐发展、合作发展的崛起中的世界性大国，一个给未来世界特别是给发展中国家带来发展机遇与希望的建设性力量”演变。中国的国家定位没有变，仍然是“负责任的发展中大国”，但中国的国际身份正在发生调整，随着“一带一路”倡议以及“亚投行”、国际产能合作等配套抓手、平台、机制的实施，中国正式向一个引领全球共同发展的新兴世界大国转变。

中国的国际身份之所以进行上述转变，是因为在当前国际社会中只有中国具备这种动力和能力。“冷战结束以来，特别是近10年来，世界经济中的突出现象是中国、印度、巴西、俄罗斯等新兴大国在经济上的迅速崛起。”[6]其中，中国的崛起尤为引人注目。经过近40年的经济持续高速增长，中国已发展成为世界第二大经济体，且被国际社会公认为最有可能成为第一大经济体。当然，这同时意味着，中国还是“一个正在成长中的世界大国”。[7]新兴世界大国的身份将中国与发达国家和一般的发展中国家区别开来，使中国“在国际政治经济体系中处于某种‘中间’位置”，[8]而且与印度、巴西、俄罗斯等其他新兴大国相比，中国凭借其强大的经济实力，在这一“中间位置”中最为突出。而正是这种突出的“中间位置”，让中国既有动力又有能力成为全球共同发展的引领者。其一，囿于经济实力，一般的发展中国家乃至新兴大国虽有动力但还无能力成为这样的引领者；其二，发达国家在这方面虽有能力但却无动力。“西方发达国家是现有国际秩序的主要塑造者和获益者，因而也是主要护持者。在（国际金融）危机形势下，其有限的改革意愿也主要是出于维护既得利益和巩固主导地位的目的”，因此，全球共同发展不能寄希望于发达国家的“自我约束与自我矫正能力”。[9]其三，反观中国，作为发展中国家，中国与其他发展中国家和新兴大国有相同的发展民族经济、实现民族复兴的历史使命，这让中国与后者存在着一种天然的联系，中国的发展与后者的发展互为依赖、休戚与共，因此中国有动力带动后者共同发展。而且，经过近40年的快速发展，中国已成长为世界第二大经济体，并积累了丰富的发展经验，中国已有能力引领后者共同发展。因此，在目前的国际政治与经济格局中，唯有中国才有动力和能力引领全球共同发展。

从“一带一路”倡仪提出到付诸实施，以及“亚投行”“国际产能合作”等配套抓手、平台、机制的建立，是中国正式成为全球共同发展引领者的标志性事件。首先，从“一带一路”及其配套抓手、平台、机制实施的时代背景来看，它们“是中国顺应当今世界和平、发展、合作的时代潮流而提出的重大倡议……旨在推动更多国家和地区共同应对全球发展面临的重大挑战，开展全方位合作，建设利益共享的全球价值链，实现人类和平发展和共同繁荣”。[10]其次，从它们提出的时机来看，当时正值全球性金融危机导致世界经济增长乏力，迫切寻求经济新增长点。它们的提出与建立可谓恰逢其时，不仅顺应中国自身，而且顺应广大发展中国家和新兴经济体的经济发展需要，同时为发达国家的经济发展提供了重要契机，对于全球走出金融危机阴影、提升世界经济增长有极大促进作用。最后，从“一带一路”的前景来看，《“一带一路”愿景与行动》为世界描绘了一幅在中国带动下“共创美好未来”的图景。“一带一路”是对“国际合作以及全球治理新模式的积极探索”，它既不同于以往发达国家提出的诸如“马歇尔计划”等战略计划，[11]更不是中国的对外扩张战略，它追求的不是中国一国的发展，而是推动沿线国家和地区搭上中国经济发展的快车，实现全球经济的共同发展。没有中国的倡议，“一带一路”倡议不可能提出，没有中国的投入，“一带一路”倡议也不可能付诸实施，因此，通过“一带一路”以及“亚投行”“国际产能合作”等配套抓手、平台、机制的实施，中国作为新兴世界大国在推动全球共同发展中的引领作用体现得淋漓尽致。

正是在上述深刻的历史背景下，作为国际产能合作主要方向和“一带一路”建设重要抓手和平台的中非产能合作应运而生。而中非产能合作之所以在国际产能合作和“一带一路”建设中具有这么重要的地位，不仅是由于中非关系因浓厚的传统友谊、良好的合作关系、经受住时间与国际风云变幻的考验而被赞誉为“发展中国家间关系的典范”，因而中非产能合作具有强大的历史基础与现实基础，而且是当前中非产能合作自身所具有的一些优越现实条件所造就的。

二 中非产能合作的机遇与挑战

目前，中非双方所具有的一些独特且互补的现实条件，使得开展产能合作为中非双方都提供了历史性机遇。

首先，中非产能合作具备强大的经济基础。非洲目前已成为中国海外投资的重要目的地，中国企业对非洲投资存量逐年加大，双方合作结构逐渐转型升级，投资行业日趋多元化。根据中国商务部于2018年9月发布的《中国对外投资发展报告（2018）》，2017年，中国流向非洲的对外直接投资为41.1亿美元，同比增长70.8%，是五大洲中增长最快的目标市场。对非洲直接投资占当年对外直接投资流量的2.6%。截至2017年末，中国在非洲地区的投资存量为433亿美元，占中国对外投资存量的2.4%。中国企业在非洲地区的52个国家开展了投资，投资覆盖率为86.7%，在非设立的境外企业超过3400家，占境外企业总数的8.7%，主要分布在赞比亚、尼日利亚、埃塞俄比亚、南非、肯尼亚、坦桑尼亚、加纳、安哥拉、乌干达等国。从投资流量上看，2017年对非洲投资主要流向安哥拉、肯尼亚、刚果（金）、南非、赞比亚、几内亚、刚果（布）、苏丹、埃塞俄比亚、尼日利亚、坦桑尼亚等国。其中，对安哥拉直接投资流量为6.4亿美元，同比增长3.9倍；对肯尼亚直接投资流量为4.1亿美元，同比增长13.8倍。截至2017年末，中国在南非的直接投资存量达到74.7亿美元，位居非洲首位。中国对非直接投资行业领域不断拓宽，但仍相对集中。2017年，中国对非洲地区的投资存量主要分布在5个行业领域，依次为建筑业（29.8%）、采矿业（22.5%）、金融业（14.0%）、制造业（13.2%）以及租赁与商务服务业（5.3%）。建筑业及采矿业仍继续保持在前两名位置。其中，建筑业占比比上年上升1.5个百分点。金融业增速加快，占比上升2.6个百分点。上述5个行业投资存量合计为367.4亿美元，所占比重高达84.8%。[12]从以上中国目前在非投资的存量、国家分布、行业领域分布等方面的具体数据来看，中非间开展产能合作已经具备良好的经济基础，而且潜力巨大。

其次，中非产能合作与当前非洲工业化进程高度契合，具备强大的战略合作基础。2015年，非盟峰会在其通过的“2063年议程”及其第一个十年规划中，将加速非洲工业化和实现可持续发展列为首要目标，明确提出到2063年非洲制造业占其国内生产总值的比重要达到50%以上，吸纳新增就业50%以上。中国经济在经历40年的持续高速增长之后，进入了以调整经济结构和消化富余产能为主要目标的中高速增长的“新常态”阶段，已经拥有门类齐全、独立完整的产业体系，正在积极推进国际产能合作，中国优势产业和产能符合非洲工业化需要，而非洲具备承接中国产能的强烈意愿和需求。大多数非洲国家则处在工业化起步阶段，对钢铁、水泥等产品需求旺盛，基本全部依赖进口，因此渴望引进这些产能，加快工业化步伐。非洲有丰富的人力和自然资源，中国则拥有资金、设备、技术、管理经验。中非产能合作历史性对接的条件已经成熟。[13]

再次，中非产能合作还具备来自中非政府及企业的强大政治意愿和动力。2013年和2014年，中国国家主席习近平及总理李克强分别访问非洲，提出了推动非洲建设“三网一化”（助力非洲的铁路网、公路网和区域航空网等“三大网”及非洲工业化建设）的发展目标。2015年12月，中非合作论坛约翰内斯堡峰会暨第六届部长级会议在南非召开，习近平主席代表中国政府宣布将中非新型战略伙伴关系提升为全面战略合作伙伴关系，与非洲在工业化、农业现代化、基础设施、金融、绿色发展、贸易和投资便利化、减贫惠民、公共卫生、人文、和平和安全等领域共同实施“十大合作计划”，规划了中非务实合作的宏伟蓝图，开启了中非关系新的历史篇章。其中，在经贸领域，中非双方将共同实施中非工业化合作计划、中非基础设施合作计划、中非绿色发展合作计划、中非贸易和投资便利化合作计划和中非减贫惠民合作计划等。在中非工业化合作计划中，中方将积极推进中非产业对接和产能合作，鼓励支持中国企业赴非洲投资兴业，合作新建或升级一批工业园区，向非洲国家派遣政府高级专家顾问等。同时，很多非洲国家政府与企业热切希望抓住中国经济转型升级的历史性机遇，期望在中国新一轮产业结构调整的大潮中加强与中国的产业合作，成为中国产业和产能转移的优先承接地，在承接中国的优质与富余产能的过程中推动本国工业化发展和技术进步。

最后，中非产能合作还可助推非洲经济一体化的进程。2015年5月，由东非共同体、东南非共同市场和南部非洲发展共同体等三个非洲次区域经济组织合并而成的当时非洲最大的自由贸易区已启动。2018年3月，非洲44个国家的领导人又在卢旺达首都基加利签署协议，以创建非洲大陆自由贸易区。2019年5月30日，非洲大陆自由贸易区协议（AfCFTA）正式生效，并已于2019年7月7日正式实施。该协议旨在进一步降低关税、消除贸易壁垒，促进区域内贸易和投资发展，实现商品、服务、资金在非洲大陆的自由流动，从而形成非洲单一大市场。截至2019年6月，非洲联盟55个成员中有52个已签署协议，仅有尼日利亚、贝宁、厄立特里亚这3个国家尚未签署。若按成员国数量评判，这一自贸区将成为全球最大的地区自由贸易组织。这些自贸区建立的第一阶段就将高度关注基础设施建设、产业发展和市场一体化等三个领域，而这三个领域都与中非关系当前和未来的发展战略蓝图（如“三大网建设”和“产业对接”等）高度契合。2015年年初，中国还与非盟签署了中非关于基础设施建设合作的谅解备忘录，根据该备忘录，中国将在非洲“2063年议程”的战略框架内，加强与非洲国家在铁路、公路、区域航空及工业化等领域的合作，促进非洲国家一体化进程。[14]

然而，机遇往往与挑战并存，中非产能合作在充满机遇的同时，也面临一些重大挑战。正如时任外交部非洲司林松添司长所言，中非双方对产能合作都有很强的政治意愿，但双方在一些方面也“没有完全准备好”。[15]这其中既有中非双方的因素，又有其他一些因素。

其一，对非洲国家而言，其开展产能合作的软硬件都亟待改善。首先是其思想观念和发展愿望不相匹配，非洲国家很愿意发展，但其观念却相对落后。有的非洲国家因长期遭受殖民掠夺，对外来投资既爱又怕，对开放市场心存戒备，希望外国人来投资、来援助，但又很怕你赚很多钱。其次，非洲促进和保护外国投资的法律法规不完善，优惠政策不配套，政府服务跟不上，有些国家有很多文件，但政府执行不到位。非洲国家普遍存在相关法律政策缺失或政府执行不到位问题，现在还无法让投资者“投资安心、经营开心、生活舒心”。再次，一些非洲国家的政府办事效率低下、基础设施滞后、人力资源开发不足等问题突出。复次，政治转型影响非洲工业化进程。一些国家政党轮替、政权更迭频繁，政策缺乏稳定性、延续性，甚至出现朝令夕改、随意变更问题，现任上台了，就否定前任政府承诺。有的国家环保劳动标准脱离实际，工会、非政府组织势力强大，影响投资者正常的生产和生活。最后，一些非洲国家和地区的安全风险仍然较高。非洲局部动荡时有发生，热点问题不少，恐怖袭击、绑架、海盗、社会治安、疾病等非传统安全因素突出。这些都是中国企业投资非洲、开展中非产能合作的障碍。[16]

其二，从中国方面讲，对中国政府而言，由于中国刚迈进“引进来”同“走出去”相结合的新阶段，中国政府虽然积极鼓励和支持企业“走出去”到非洲投资，开展中非产能合作，但相关顶层设计、战略规划、政策支持、金融服务、风险预警与防控等还不完善，或者还没落实到位，负责协调管理企业“走出去”的机制还有待完善。另外，对中国企业来说，虽然其到海外投资的兴趣很高，但国际化水平普遍较低，缺乏海外经营管理经验、能力、人才，对非洲缺乏应有的了解，走不出去、不敢出去、不知道怎么出去等问题都很突出，对在非洲投资、开展产能合作的风险缺乏基本的了解，防控能力很弱。

其三，除了中非自身存在的问题，还有一些外部因素。与非洲国家开展产能合作，中国绝不会走西方殖民者的老路，以牺牲非洲的生态环境和长远利益为代价，而是要寻求互利互惠、合作共赢，把中非发展真正结合起来。但是，近十年来，伴随中国企业加快“走出去”的步伐，西方对中国海外投资尤其是对非投资的污名化舆论态势步入高潮。当前中非在开展产能合作过程中，势必也会有这些污名化现象及其不良影响，中国政府、企业、智库和媒体等对此应进行有力反击，以起到正视听、树形象、化风险、促合作的效果，即通过各种措施为中国在非投资、开展产能合作“去污名化”，以保证事实真相被准确了解，进而树立中国国家和企业的正面国际形象、化解因污名化舆论引发的各种风险，为中国在非开展持续性产能合作保驾护航。